Gelora Bung Karno Milik Siapa? Kisah Otonomi Daerah Yang Menuai Badai

Tulisan ini dipublikasikan www.hukumonline.com edisi 25 April 2004.

Oleh: Sulistiono Kertawacana
Praktisi Hukum

Otonomi daerah yang dilahirkan Orde Reformasi terasa lebih greget dari pada era Orde Baru. Sebelumnya, otonomi daerah ala era Soeharto tidak memberikan kewenangan pemerintah daerah (pemda) yang luas, sehingga tidak (pernah) terjadi sengketa antara pemerintah pusat (pemerintah) dengan pemda. Kini, otonomi daerah memberikan kekuasaan yang sangat luas kepada pemda otonom, yang ditekankan pada daerah kabupaten dan daerah kota (penjelasan umum angka I huruf h UU No.22/1999 tentang Pemerintahan Daerah–UU No.22/1999).

Namun untuk DKI Jakarta, karena kedudukannya sebagai ibukota, otonomi daerah berada pada tingkat propinsi (pasal 117 UU No.22/1999 juncto pasal 4 ayat 1 UU No.34/1999 tentang Pemerintahan Propinsi Daerah Khusus Ibukota Negara Republik Indonesia Jakarta-UU No.34/1999). Karena itulah, jangan kaget kalau saat ini Pemda berani 'memberontak' pada pemerintah lewat pengadilan, apabila merasa diambil haknya.

Otonomi daerah di Jakarta, kini menuai badai. Sebabnya, apalagi kalau bukan masalah yang dapat menghasilkan kepengan rupiah. Gelora Bung Karno (GBK), yang terletak di kawasan Senayan, disengketakan hak pengelolanya oleh Pemda DKI Jakarta (Pemda DKI) dengan pemerintah. Sutiyoso, selaku Gubernur DKI Jakarta dengan menggunakan dasar hukum pasal 31 UU No.34/1999 menganggap bahwa GBK harus dikelola oleh Pemda DKI Jakarta. Sementara Hari Sabarno, Menteri Dalam Negeri (Mendagri), selaku pemerintah tidaklah demikian menafsirkannya.

Dengan mengelola GBK, Sutiyoso berkesan menganggap bahwa Pemda DKI akan mendapatkan keuntungan ekonomis. Hal ini nampak dari pernyataannya, sebagaimana dilansir media massa. Pernyataan Sutiyoso ini menanggapi pernyataan Mendagri Hari Sabarno, yang menyebutkan bahwa aset pemerintah tidak dapat dimiliki oleh pemda karena merupakan sumber pendapatan untuk pemerintah. Sutiyoso malah mempertanyakannya. "Mbok ya dilihat, kalau aset pemerintah, Monas juga aset pemerintah. Kok nggak diurus. Soalnya nggak ada duitnya," jelasnya (detik.com:18 Maret 2003).

Dari gambaran 'perseteruan' antara pemerintah dan Pemda DKI di atas, nampaknya ada kesalahpahaman memahami hukum atas keduanya, yakni dalam hal memahami pengelolaan dan kepemilikan GBK. Sutiyoso sepertinya menganggap bahwa dengan mengelola, Pemda akan mendapat keuntungan ekonomis. Ada kesan, dengan mengelola GBK, berarti memiliki. Karena itu, pernyataanya mengarah kepada keuntungan ekonomi, sebagaimana cuplikan pernyataannya di atas. Sedangkan Hari Sabarno menganggap bahwa dengan dikelolanya GBK oleh Pemda DKI, berarti kepemilikan GBK berpindah menjadi milik Pemda DKI. Padahal, sesungguhnya antara kepemilikan dan pengelolaan adalah dua hal yang berbeda.

Kepemilikan dan pengelolaan GBK

Ditilik dari sejarahnya, GBK--yang terdiri dari tanah dan bangunan, baik yang berada di dalam maupun di luar komplek GBK, serta hasil-hasil atau pengembangannya-- diperuntukkan dalam rangka penyelenggaraan Asian Games IV tahun 1962. Berdasarkan diktum pertama ayat 1 Keputusan Presiden (Kepres) No.4 tahun 1984, sebagaimana telah diubah beberapa kali dan terakhir dengan Kepres No.7/2001 tentang Badan Pengelola Gelanggang Olah Raga Senayan (kata Gelonggang Olah Raga Senayan diubah menjadi Gelora Bung Karno-GBK), dinyatakan bahwa GBK adalah milik Negara Republik Indonesia. Dengan kata lain, berdasarkan Kepres tersebut GBK adalah milik pemerintah, bukan Pemda DKI Jakarta. Selanjutnya berdasarkan Keppres, Badan Pengelola GBK akan diuraikan beberapa di bawah ini.

Penguasaan, pengelolaan, dan administrasi GBK dilakukan oleh pemerintah, yakni Sekretariat Negara. Untuk mengelola dan mengusahakan pemanfaatan GBK, dibentuk Badan Pengelola yang bertanggung jawab kepada presiden serta berkewajiban melaporkannya secara berkala atau sewaktu-waktu sesuai kebutuhannya kepada presiden. Adapun susunan Badan Pengelola terdiri dari unsur pemerintah dan Pemda (Gubernur DKI Jakarta).

Untuk melaksanakan pengelolaan sehari-hari dibentuk Direksi Pelaksana Pengelolaan, terdiri dari seorang Ketua Direksi dan beberapa anggota Direksi yang diangkat dan diberhentikan oleh Menteri Sekretaris Negara selaku ketua Badan Pengelola. Direksi Pelaksana Pengelolaan bertanggung jawab dan berkewajiban melaporkan pelaksanaan tugasnya secara berkala atau sewaktu-waktu sesuai kebutuhan kepada BPGBK.

Dalam rangka melaksanakan pengelolan dan pemanfaatan semua tanah dan bangunan (GBK-pen) guna menunjang kegiatan dan mendukung kemajuan olah raga nasional, Direksi Pelaksana Pengelolaan GBK--dengan persetujuan Badan Pengelola GBK--dapat mengadakan kerjasama dan/atau perikatan dengan pihak lain sesuai dengan ketentuan yang berlaku. Adapun segala biaya yang diperlukan untuk melaksanakan tugas Badan Penglola GBK dibebankan kepada Sekretariat Negara.

Dari paparan di atas, meski GBK dimiliki oleh pemerintah, dalam pengelolaannya yang dilakukan Badan Pengelola, terdapat unsur pemerintah dan unsur Pemda (Gubernur DKI Jakarta selaku anggota). Jelaslah bahwa GBK secara kepemilikan adalah mutlak milik Pemerintah, tapi dalam pengelolaannya melibatkan Pemda DKI Jakarta (gubernur) selaku anggota Badan Pengelola GBK.

Lantas, kenapa Sutiyoso selaku Gubernur DKI Jakarta--yang jelas-jelas sebagai anggota Badan Pengelola GBK--berkesan masih kurang mendapat peran dan menginginkan GBK di bawah pengelolaan mutlak oleh Pemda dengan mendasarkan pada pasal 31 UU No.34/1999. Padahal, sebenarnya kalau ditinjau dari Keppres No.4/1984, Badan Pengelola GBK 'hanya' bertugas (i) mengurus GBk dengan sebaik-baiknya sehingga dapat memberikan manfaat yang sebesar-besarnya dan selama-lamanya bagi kepentingan negara dan masyarakatatas kemampuannya sendiri dan (ii) mengelola dan mengusahakan pemanfaan semua tanah dan bangunan untuk menunjang kegiatan olah raga nasional dan mendukung upaya untuk memajukannya. Nampaknya, bukan tugas itulah yang diinginkan Sutiyoso.

Oleh karena itu, kurang pada tempatnya Sutiyoso menuntut hak pengelolaan (mutlak) GBK, dengan alasan bahwa (i) aset tersebut adalah milik pemerintah. Sebagai pemilik GBK, pemerintah bebas untuk menjadikan GBK dikelola dengan model apapun sebagaimana yang dimungkinkan oleh hukum yang berlaku; (ii) tidaklah 'cukup' hanya dengan dasar pasal 31 UU No.34/1999, maka Pemda DKI Jakarta berhak mengelola GBK. Karena, pasal tersebut hanya memberikan kewenangan dalam bidang pemerintahan.

Status aset pemerintah pusat

Sejatinya, apabila ditelisik secara teliti, perbedaan penafsiran antara Sutiyoso dengan Hari Sabarno adalah mengenai status aset pemerintah pasca otonomi daerah. Peraturan yang dirujuk Sutiyoso sebagai dasar bahwa Pemda DKI berhak mengelola GBK adalah pasal 31 UU No.34/1999 yang mengatur bahwa kewenangan Pemda DKI di bidang pemerintahan berlaku juga di kawasan otorita, yang meliputi badan otorita, kawasan pelabuhan, kawasan bandar udara, kawasan kehutanan, kawasan perumahan, kawasan industri, kawasan pariwisata, kawasan jalan besab hambatan, kawasan kepulauan, dan kawasan lain yang sejenis.

Dari pasal tersebut, sebenarnya tidak terkandung makna beralihnya aset yang ada di kawasan otorita, sebagaimana dimaksud pasal 31 UU No.34/1999. Dengan demikian, dengan adanya UU No.34/1999, maka segala aset yang sebelumnya dimiliki oleh pemerintah, badan usaha milik negara, dan kawasan otorita--sebagaimana dimaksud pasal 31--tidak beralih kepemilikannya kepada Pemda DKI. Tetapi, yang beralih adalah kewenangan pemerintahan. Sebelum adanya UU tersebut, dalam kewenangan pemerintah. Setelah berlakunya UU tersebut, ada pada Pemda DKI Jakarta. Selanjutnya, kewenangan di bidang pemerintahan tersebut meliputi seluruh bidang pemerintahan. Kecuali, kewenangan dalam politik luar negeri, pertahanan keamanan, peradilan, moneter dan fiskal, dan agama serta kewenangan di bidang lain (pasal 9 ayat 1 UU No.34/1999).

Kewenangan di bidang lain meliputi kebijakan tentang perencanaan nasional dan pengendalian pembangunan nasional secara makro, dana perimbangan keuangan, sistem administrasi negara dan lembaga perekonomian negara, pembinaan dan dan pemberdayaan sumber daya manusia, pendayagunaan sumber daya alam serta teknologi tinggi yang yang strategis, konservasi dan standardisasi nasional (pasal 2 ayat 2 PP No.25/2000 tentang Kewenangan Pemerintah dan Kewenangan Propinsi Sebagai Daerah Otonom)

Status kelembagaan hukum GBK

Sengketa antara Hari Sabarno, Mendagri selaku pemerintah, dengan Sutiyoso selaku Gubernur DKI Jakarta sebagai unsur Pemda tentang GBK sebenarnya bersumber dari status GBK itu sendiri yang kurang jelas apakah sebagai objek yang bisa dijadikan badan usaha atau hanya sekedar aset biasa yang tidak menghasilkan pendapatan yang cukup besar bagi pemiliknya. Sebab sebenarnya di antara keduanya--Sutiyoso dan Hari Sabarno--menyengketakan substansi yang berbeda, sebagaimana tersebutkan di atas. Yakni, Sutiyoso menuntut hak pengelolaan, sementara Hari Sabarno lebih memandang sebagai sumber pendapatan. Persoalan yang esensi atas mereka adalah mengenai GBK sebagai sumber pendapatan.

Sejatinya, sengketa tersebut tidak akan terjadi apabila status kelembagaan hukum GBK jelas. Yakni, sebagai badan usaha atau hanya sekadar badan yang dibentuk untuk menjalankan fungsi-fungsi pemerintahan (tugas Badan Pengelola GBK). Sebagaimana alasan Mendagri yang keberatan, apabila GBK diserahkan (pengelolaannya) kepada Pemda DKI Jakarta, maka pemerintah akan kehilangan pendapatan. Juga alasan 'ngotot'-nya sang gubernur, hingga bermaksud membawanya ke meja hijau sengketa tersebut, juga karena menganggap dengan menguasai pengelolaan GBK, maka Pemda DKI akan mendapatkan keuntungan ekonomi atasnya.

Berkaitan dengan status kelembagaan GBK, sebenarnya Presiden telah mengeluarkan Keppres No.23/2001 tanggal 19 Februari 2001 tentang Tim Pengkajian Kelembagaan Pengelolaan GBK yang menugaskan kepada Tim Pengkajian untuk mengkaji status dan bentuk kelembagaan pengelolaan GBK. Tim tersebut diberi waktu paling lama 6 bulan sejak Keppres ditetapkan dan hasil pelaksanaan tugasnya kepada presiden. Namun, nampaknya hingga jangka waktu tersebut telah lewat, belum ada keputusan dari pihak Pemerintah untuk menentukan status kelembagaan hukum atas GBK tersebut. Sebab apabila sudah jelas status kelembagaaanya, tentunya sengketa dengan Pemda DKI tidak akan terjadi sesengit ini.

Sebaiknya apabila pemerintah bertujuan bahwa GBK adalah sebagai sumber pendapatan Pemerintah, lebih tepat pengelolan atas GBK dilakukan dengan membentuk badan usaha, sebagaimana diatur dalam Undang-Undang No.19 tahun 2003 tentang Badan Usaha Milik Negara. Yakni, dalam bentuk Perusahaan Umum (Perum) atau Perusahaan Perseroan (Persero).

Apabila pengelolaan atas GBK berbentuk badan usaha, tidak ada halangan bagi Pemda DKI untuk melakukan pengelolaannya. Tentunya, sepanjang termasuk dalam kategori dalam rangka menjalankan kewenangannya di bidang pemerintahan yang diperkenankan oleh UU No.34/1999 dan peraturan pelaksanaannya. Sementara pemerintah juga bisa mendapatkan penghasilan atas badan usaha yang dibentuknya.

Keterangan:
UU No.22/1999 telah diganti dengan Undang-Undang No.32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah sebagaimana diubah dengan (i) Undang-Undang No.8 Tahun 2005 tentang Penetapan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang No.3 Tahun 2005 tentang Perubahan Atas UU No.32/2004 dan (ii) Undang-Undang No.12 Tahun 2008 tentang Perubahan Kedua Atas Undang-Undang No.32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah