Postingan
Analis Ekonomi-Politik dan Kebijakan Publik, mengajar di Program S1 dan S2 Departemen Ilmu Politik, Universitas Indonesia
„Kami akan meningkatkan budaya hukum, pendidikan politik dan
penciptaan sistem pengadilan yang makin kredibel dan makin bersih,
meningkatkan kualitas dan profesionalitas para penegak hukum....“
SBY-JK, Selasa, 14 September 2004.
Setelah hampir dua tahun memegang pemerintahan, pasangan Presiden-Wakil Presiden, Soesilo Bambang Yodhoyono (SBY) dan Muhammad Jusuf Kalla (JK), tampaknya makin menyadari bahwa tidaklah mudah melaksanakan reformasi institusi-institusi penegak hukum yang langsung di bawah kewenangannya, seperti Kejaksaan dan Kepolisian. Walaupun banyak gagasan praktis yang telah dituangkan ke dalam dokumen kebijakan, dan banyak inisiatif yang telah diambil untuk mewujudkan janji yang pernah diucapkan ketika berkampanye sebagai Calon Presiden (Capres) dan Calon Wakil Presiden (Cawapres), belakangan, banyak dari kebijakan tersebut yang dalam implementasinya terpaksa dikompromikan dengan kondisi ekonomi-politik kelembagaan di masing-masing lembaga tersebut.
Jika kita mengacu kepada janji-janji kampanye, kebijakan-kebijakan yang telah disahkan dan janji simbolik lewat pengangkatan figur pimpinan lembaga bersosok idealis seperti Jaksa Agung, bisa dirasakan bahwa telah terjadi penurunan intonasi dan pelambatan langkah-langkah reformasi di bidang penegakan hukum, khususnya pada lembaga Kejaksaan dan Kepolisian. Salah satu hal yang masih tetap adalah, isi janji politik masih yang dilontarkan masih tetap sama. Pemerintahan SBY-JK sekali-sekali masih melontarkan tekadnya untuk membangun budaya hukum, menciptakan sistem pengadilan yang makin kredibel dan makin bersih, meningkatkan kualitas dan profesionalitas para penegak hukum.
Perkembangan yang kita saksikan tadi memunculkan pertanyaan yang semakin terfokus: Masih akan efektifkah cara-cara yang dilakukan mengingat beban penghalang cita-cita reformasi penegakan hukum yang begitu besar? Dilihat dari persediaan sumber daya yang dimilikinya, baik materiil maupun non-materiil, di atas kertas mestinya banyak yang bisa dilakukan oleh Presiden SBY bersama Wakil Presiden JK. SBY-JK tidak saja memiliki legitimasi yang kuat untuk melakukan reformasi kelembagaan di bidang penegakan hukum, tetapi ia juga bisa memanfaatkan dukungan finansial dan politik dari lembaga-lembaga internasional untuk melakukan hal tersebut. Tetapi, dalam kenyataannya, sumber daya domestik dan luar negeri, dan sumber daya materiil dan non-materiil yang tersedia, ternyata belum cukup untuk membuat kredibilitas lembaga Kejaksaan dan Kepolisian meningkat secara berarti setelah hampir dua tahun masa pemerintahan SBY-JK berjalan.
Publik telah menyaksikan dan merasakan bahwa di tingkat bawah tidak banyak perubahan perilaku aparat Kejaksaan dan Kepolisian. Sementara di tingkat atas, sejumlah pejabat tinggi dan personel yang diberikan kepercayaan khusus menjalankan agenda baru di idang penegakan hukum, malah mencoreng muka SBY-JK sebagai pembuat janji reformasi penegakan hukum. Antara lain, di masa dua tahun Pemerintahan SBY-JK, tercatat dua perwira tinggi dan seorang perwira memengah polisi yang menduduki posisi strategis terlibat praktek suap dalam menjalankan tugasnya menyidik kasus pembobolan Bank BNI. Selain itu, muncul juga beberapa kasus penyalahgunaan wewenang oleh perwira menengah yang bertugas sebagai penyidik kasus Narkoba. Tetapi, yang agak ironis adalah kasus seorang perwira menengah polisi yang diperbantukan ke Komisi Pemberantas Korupsi (KPK), yang melakukan praktek pemerasan dalam menjalankan tugasnya.
Kasus-kasus yang terjadi di lembaga Kejaksaan yang mencoreng muka pemerintah selama dua tahun terakhir, tidaklah kalah ramainya. Kasus terbesar adalah kasus pemerasan terhadap mantan Dirut Jamsostek, Achmad Junaedi, dalam proses penyidikan terhadap yang bersangkutan oleh tim Jaksa dari Kejaksaan negeri Jakarta Selatan. Berdasarkan pengakuan Achmad Junaedi sendiri, ia telah memberi uang kepada jaksa sebesar Rp 550 juta rupiah. Selain kasus ini, cukup banyak kasus serupa ukuran sedang yang terindikasi terjadi di beberapa Kejaksaan Tinggi (Kajati) dan Kejaksaan Negeri (Kajari) di Indonesia. Antara lain, di Kota Semarang, Jawa Tengah, dan Bandung, Jawa Barat.
Kasus-kasus yang disebutkan di atas belumlah semuanya mewakili sepak terjang oknum polisi dan kejaksaan di Indonesia. Pengalaman panjang oknum di kedua lembaga penegak hukum ini dalam melakukan uji coba berulang-ulang tindakan penyalahgunaan wewenang, sangat memungkinkan sebagian besar praktek-praktek penyalahgunaan wewenang yang mereka lakukan bebas dari penglihatan masyarakat. Sementara, berbagai kasus kecil yang sudah menjadi rahasia umum terus berlanjut karena dibiarkan oleh masyarakat dan karena dianggap tidak layak menjadi berita menarik oleh media massa. Namun, untuk sekedar mengetahui bahwa praktek-praktek penyalahgunaan wewenang skala menengah dan kecil itu masih ada, kita tidak perlu menyelaminya terlalu jauh, tetapi cukup melakukan observasi sekilas saja ke kedua lembaga tersebut.
Jika dipertanyakan, mengapa proses reformasi kelembagaan di kedua lembaga penegak hukum yang berada di bawah otoritas Presiden tadi berlangsung tersendat-sendat, sebagian jawabannya pun sudah menjadi pengetahuan umum. Faktor perilaku yang sudah membudaya, gaji yang rendah, dan godaan yang begitu besar, adalah jawaban-jawaban yang terus muncul hingga sekarang. Namun, sejak dimulainya masa pemerintahan yang berasal dari hasil Pemilihan Presiden-Wakil Presiden secara langsung pada tahun 2004 lalu, jawaban-jawaban tersebut tentu tidak boleh dianggap cukup. Kita perlu bertanya tentang strategi kebijakan dan efektifitas kepemimpinan SBY-JK yang telah meraih mandat dan legitimasi kuat untuk memimpin pemerintahan selama lima tahun. Dari jawaban-jawaban atas pertanyaan-pertanyaan yang lebih aktual itu, mungkin kita bisa memprediksi kemana arah reformasi di kedua lembaga tersebut dalam tiga atau delapan tahun ke depan.
Agenda di Dalam RPJMN
Tekad SBY-JK untuk mewujudkan janjinya secara konsisten cukup tampak dalam dokumen-dokumen kebijakan yang dirumuskan pada pembantunya. Melalui Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional (RPJMN) 2004-2009, Pemerintahan SBY-JK telah menetapkan arah kebijakan di Bidang Pembenahan Sistem dan Politik Hukum untuk memperbaiki substansi (materi) hukum, struktur (kelembagaan) hukum, dan budaya hukum. RPJMN juga telah merumuskan upaya yang akan dijalankan, yakni: Menata kembali substansi hukum, melakukan pembenahan struktur hukum melalui penguatan kelembagaan dengan meningkatkan profesionalisme hakim dan staf peradilan serta kualitas sistem peradilan, dan meningkatkan budaya hukum.
Isi RPJMN tadi menunjukkan bahwa, di atas kertas, sudah tampak ada konsistensi antara janji politik SBY-JK ketika berkampanye dan kebijakan yang telah disahkan. Artinya, konsistensi hanya terjadi dalam rentang yang pendek, dari masa kampanye pemilihan Presiden-Wakil Presiden hingga masa perumusan kertas kebijakan. Ketika memasuki tahap implementasi, tampak bahwa pelaksanaan janji reformasi sistem hukum dan peningkatan kualitas penegakan hukum ini tidaklah seringan mengucapkan dan menulisnya. Bahkan, sekalipun telah banyak inisiatif diambil oleh Pemerintahan SBY-JK untuk mewujudkan janjinya, sebagian inisiatif itu tampak seperti terhadang oleh kepentingan lain. Hal ini akan tampak jika kita memilah masing-masing bidang yang merupakan operasionalisasi dari tujuan umum reformasi di bidang hukum tadi.
Di tingkat operasisonal, program yang dijanjikan Pemerintahan SBY-JK di Bidang Penegakan Hukum, antara lain, adalah: 1. Peningkatan kegiatan operasional penegakan hukum dengan perhatian khusus kepada pemberantasan korupsi, terorisme, dan penyalahgunaan narkoba; 2. Pembenahan sistem manajemen penanganan perkara yang menjamin akses publik; 3. Pembentukan Komisis Pengawas Kejaksaan dan Komisi Kepolisian Nasional sebagai bagian dari pengembangan sistem pengawasan yang transparan dan akuntabel; 4. Penyederhanaan sistem penegakan hukum;
Sedangkan di Bidang Peningkatan Kualitas Profesi hukum, RPJMN tersebut juga menjanjikan peningkatan kemampuan professional aparat penegak hukum. Agenda di bidang ini meliputi peningkatan kualitas profesi hakim, polisi, jaksa, petugas pemasyarakatan, petugas keimigrasian, perancang peraturan perundang-undangan, penyidik pegawai negeri sipil, para praktisi hukum dan lain sebagainya.
Tidak bisa dibantah, baik isu-isu prioritas, seperti korupsi, terorisme dan penyalahgunaan Narkoba, maupun sasaran-sasaran kelembagaan yang telah ditetapkan di atas, sudah mencerminkan secara tepat kondisi yang dihadapi. Juga, tidak perlu didiskusikan terlalu panjang bahwa memang banyak rintangan ekonomi-politik baik di dalam maupun di luar pemerintahan yang dihadapi Pemerintahan SBY-JK untuk melakukan terobosan reformasi penegakan hukum. Masalahnya, bagaimanakah strategi kebijakan dan strategi kepemimpinan yang tepat untuk mengatasi persoalan pokok di bidang penegakan hukum tersebut?
Reformasi Lembaga Kejaksaan
Setiap masa pemerintahan sepanjang era reformasi, termasuk era Pemerintahan SBY-JK, sumber-sumber penyimpangan wewenang dan sumber tidak berjalannya kewenangan di kalangan aparat Kejaksaan tetap sama. Penyimpangan wewenang dan tidak efektifnya fungsi dan kewenangan Jaksa, disebabkan oleh adanya dua hal. Pertama, budaya dan sistem birokrasi Kejaksaan yang cencerung korup, dan kedua adanya kepentingan politik penguasa atau kekuatan-kekuatan berpengaruh. Dari sisi budaya dan sistem birokrasi, tetap berlangsungnya penyalahgunaan wewenang di lingkungan Kejaksaan adalah karena sebagian besar aparat di dalamnya masih hidup dalam budaya korup dan sistem yang korup. Budaya dan sistem yang sudah terbentuk puluhan tahun itu telam membuat mereka kaya dengan modus-modul pemerasan, suap dan jual beli pasal dalam undang-undang. Modus-modus tersebut, antara lain, adalah memberikan bayangan tuntutan hukuman kepada terdakwa, menetapkan orang yang tidak patut menjadi tersangka menjadi tersangka, dan mempercepat atau memperlambat proses penetapan kelengkapan berkas perkara. Tujuan dari semuanya itu adalah untuk mendapatkan keuntungan materi dari pihak yang terjerat proses hukum atau memenuhi pesanan pihak lain yang terlibat dalam suatu perkara.
Dari sisi kepentingan politik, institusi Kejaksaan di bawah Pemerintahan SBY-JK juga tidak bebas dari pengaruh kelompok-kelompok kepentingan yang berupaya melindungi tokohnya yang telah berstatus terindikasi, tersangka maupun terdakwa di dalam proses peradilan. Sikap mengulur-ulur eksekusi orang yang terindikasi korupsi ke meja hijau maupun mengeksekusi mereka yang telah divonis pengadilan, ditemukan dalam banyak kasus. Tim Kerja Penanggulanagan Korupsi, Panitia Ad Hoc I, Dewan Perwakilan Daerah Republik Indonesia (DPD RI), misalnya, pada Mei 2006 lalu telah mendesak Kejaksaan Agung untuk memejahijaukan 10 kasus terindikasi kuat dari 23 kasus terindikasi korupsi di berbagai daerah yang umumnya melibatkan pejabat daerah dan anggota DPRD. Namun desakan ini tidak mendapat sambutan positif dari lembaga ini. Demikian pula kasus 33 orang anggota DPRD Sumbar yang telah divonis bersalah melakukan korupsi oleh Pengadilan Negeri pada bulan Mei 2004, oleh Pengadilan Tinggi pada Desember 2004, dan dikuatkan oleh Mahkamah Agung pada 2 Agustus 2005, Kejaksaan belum juga menjalankan kewenangannya melakukan eksekusi pelaksanaan hukuman hingga Oktober 2006 ini.
Perilaku institusional lembaga Kejaksaan yang tidak berubah di masa Pemerintahan SBY-JK ini menunjukkan bahwa strategi Presiden SBY memasang Abdurrahman Saleh sebagai Jaksa Agung karena ia dikenal memiliki integritas, merakyat dan jujur dengan hati nurani dalam menegakkan hukum, tidaklah cukup. Kenyataannya, kepemimpinan mantan aktifis Yayasan Lembaga Bantuan Hukum Indonesia (YLBHI) dan mantan Hakim Agung yang memberikan dissenting opinion dalam putusan perkara mantan Ketua Umum Partai Golkar, Akbar Tanjung, ini makin terlihat tidak mampu membawa terobosan dalam proses reformasi institusi Kejaksaan.
Ketidakefektifan kepemimpinan Abdurrahman Saleh mengatasi penyakit kelembagaan di institusi Kejaksaan, bisa jadi karena bagian dari kekeliruan memetakan prioritas masalah dan ketidaktepatan strategi untuk mengatasi masalah mendasar di lembaga ini. Pilihan pada Abdurrahman ini menunjukkan bahwa dalam skala prioritas kebijakan, gerakan simbolik untuk mengubah perilaku jaksa sedikit lebih penting dari strategi-strategi seperti mengendalikan kepentingan politik Korp Kejaksaan, kepentingan politik di luar pemerintahan atau peningkatan profesionalisme dan kualitas profesi jaksa itu sendiri. Sebab, jika prioritasnya adalah hal-hal yang disebutkan terakhir ini, semestinya tentunya Presiden SBY memilih jaksa karir yang terbaik dari yang terburuk, atau yang bertekad bulat berubah menjadi baik, di dalam lembaga Kejaksaan sendiri.
Ketidaktepatan pilihan pada strategi fungsi figur ini akan tampak pada hambatan institusional di dalam lembaga Kejaksaan, mulai dari undang-undang yang mengatur, sistem normal korp, organisasi hingga sistem kepemimpinan di dalamnya. Undang-undang Kejaksaan yang baru yang dikeluarkan pada masa Pemerintahan Megawati Soekarnoputeri, masih menganut ideologi konservatif. Di dalam Undang-undang Nomor 16 Tahun 2004 tersebut, misalnya, masih disebutkan bahwa pemanggilan, pemeriksaan, penggeledahan, penangkapan dan penahanan terhadap seorang jaksa yang diduga melakukan tindak pidana, hanya dapat dilakukan atas seijin Jaksa Agung. Dengan ketentuan seperti ini, maka apabila seorang okum jaksa terindikasi melakukan praktek korupsi, dia tidak bisa diperiksa begitu saja oleh penyidik Kepolisian atau penyidik Komisi Pemberantasan Korupsi jika Jaksa Agung belum mengeluarkan ijin.
Di satu sisi, sistem kewenangan tadi memberi peluang bagi Jaksa Agung untuk membuat terobosan-terobosan dalam eksekusi penyidikan. Tetapi, di sisi lain, jika Jaksa Agung baru kemudian menjadi bagian dari sistem norma institusi lama, maka kewenangan itu justeru menjadi alat untuk melindungi sistem lama tersebut, terlepas apakah itu merupakan hal yang tidak diinginkan oleh Jaksa Agung sendiri. Dalam kenyataannya, akhir-akhir ini Jaksa Agung Abdurrahman Saleh semakin terlihat terpaksa menjadi orang konservatif dalam merespon suara-suara kritis terhadap kasus besar, seperti kasus suap jaksa dalam penyidikan mantan Dirut PT Jamsostek.
Setelah kesempatan mengangkat Jaksa Agung, dan kesempatan merumusakan RPJMN, peluang berikutnya bagi Presiden SBY untuk mengisi strategi reformasi lembaga Kejaksaan adalah, proses pembentukan Komisi Kejaksaan berikut pengangkatan orang-orang untuk menjadi anggota komisi tersebut yang merupakan wewenang Presiden yang diberikan oleh undang-undang. Pembentukan Komisi Kejaksaan itu sendiri perlu didasarkan pada Peraturan Presiden yang kebetulan juga belum sempat dibuat di masa Presiden Megawati. Peluang itu telah dimanfaatkan oleh Presiden SBY dengan mengeluarkan Peraturan presiden Nomor 8 Tahun 2005.
Proses pengisian anggota Komisi Kejaksaan ini dilakukan cukup cepat dilihat dari waktu keluarnya Perpres tentang Komisi Kejaksaan. Tetapi, yang agak disayangkan, panitia seleksi dan Presiden SBY sendiri tidak berhasil menemukan tokoh-tokoh yang agak berwibawa untuk duduk di dalam Komisi Kejaksaan. Sedikit sekali dari empat belas calon, yang harus dipilih sebanyak tujuh orang, atau separuhnya, yang merupakan tokoh berpengaruh dan berwibawa.
Reformasi Lembaga Kepolisian
Reformasi institusi kepolisian di Indonesia merupakan langkah yang tidak mudah, namun sangat penting dalam menentukan tingkat kemajuan program penegakan hukum. Kedudukan institusi kepolisian dalam membangun masyarakat sadar hukum sangatlah strategis karena posisinya yang berada di garis depan sekaligus dengan kewenangan yang lebih besar, dibanding institusi Kejaksaan, dalam proses menuju peradilan sebuah perkara. Karena itu, setiap tindakan – baik atau buruk, dan yang konsisten atau tidak konsisten – dari aparat kepolisian dalam menjalankan fungsinya sebagai salah satu institusi penegak hukum, akan memberi efek berantai terhadap institusi lain dan masyarakat luas.
Tanpa institusi kepolisian yang berperan efektif dan konsisten sebagai institusi penegak hukum dan pembela kepentingan publik, sebagian dari sistem penegakan hukum nasional dipastikan lumpuh. Penghambat utama efektifitas dan konsistensi penegakan hukum dan mempromosikan kepentingan publik itu adalah karena praktek korupsi di dalam instansi kepolisian itu sendiri. Semakin meluas praktek korupsi itu terjadi, maka semakin tidak efektif dan semakin sering tidak konsisten pula institusi kepolisian dalam menjalankan fungsinya menegakkan hukum dan melayani kepentingan publik. Bila kondisi itu terjadi, maka yang terjadi selanjutnya adalah lumpuhnya sebagian sistem penegakan hukum nasional..
Hingga saat ini, kondisi internal institusi kepolisian tadi telah menjadi hambatan terbesar dalam melakukan reformasi institusi Kepolisian Republik Indonesia (Polri) sendiri. Sikap mementingkan diri sendiri untuk mempertahankan jabatan atau promosi jabatan, dan untuk mendapatkan kekayaan atau tambahan penghasilan dengan menyalahgunakan kewenangan, sudah lama mendominasi perilaku personel kepolisian Indonesia di berbagai jenjang jabatan dan pangkat. Karena sikap tersebut telah berkembang puluhan tahun pada sebagian besar personel kepolisian dengan kualitas yang berbeda-beda, maka sikap tersebut pun telah melembaga seperti kepentingan kolektif dan mendominasi cara kerja institusi kepolisian secara keseluruhan. Dalam kondisi seperti ini, setiap upaya untuk menjadikan institusi kepolisian bersih dari praktek korupsi melalui kemuan keras seorang atau segelintir pemimpin saja pastilah akan mendapat penolakan oleh tangan-tangan tak tampak (invisible hand). Meminta kepolisian meningkatkan kemampuannya memerangi korupsi yang terjadi di luar lembaganya, mungkin bisa. Tetapi memerangi korupsi di lingkungan institusi kepolisian sama halnya dengan berbenturan dengan kepentingan kolektif sebagian besar aparat kepolisian dari tingkat atas hingga terendah.
Etos kerja kepolisian yang buruk dalam menegakkan hukum karena sikap mementingkan diri sendiri tadi membuat upaya peningkatan profesionalme kerja aparat polisi hanya bisa dilakukan pada hal-hal teknis, seperti penyidikan, penyelidikan, dan penangkapan atau penyergapan. Tetapi peningkatan kemampuan pada hal-hal teknis seperti itu tentu hal yang biasa saja, karena aparat kepolisian selalu mendapatkan program pelatihan secara teratur dan mendapatkan peralatan kerja yang sesuai dengan perkembangan kebutuhan.
Kontribusi yang lebih diharapkan dari lembaga polisi Indoensia saat ini tidak lain adalah pada fungsinya sebagai salah satu pilar penegakan hukum dan alat pemberantasan korupsi. Tetapi ini bidang yang paling sulit diharapkan hingga saat ini karena budaya korup di lingkungan kepolisian tadi membuat masyarakat semakin tidak percaya atas keinginan polisi melakukan peran tersebut dengan serius. Ketika semua pilar sistem penegakan nasional sedang diharapkan meningkatkan peranannya untuk mencegah dan memberantas praktek-praktek korupsi sejak naiknya pemerintahan Presiden Susilo Bambang Yudhoyono dua tahun lalu, masyarakat justeru mengetahui beberapa kasus korupsi dan beberapa kasus dugaan korupsi di dalam tubuh Polri. Kasus-kasus yang terjadi, dan diduga terjadi, itu menunjukkan bahwa apara polisi hingga jenjang tertinggi sudah biasa terkait dengan praktek-praktek korupsi.
Kinerja tersebut terjadi karena perilaku mementingkan diri sendiri dan menyalahgunakan kewenangan tadi bukan saja membuat perkara hukum yang ia tangani tidak bisa diselesaikan dengan baik, melainkan perilaku tersebut juga berdampak pada rendahnya penghormatan masyarakat terhadap hukum. Akibat lebih jauh dari sikap buruk aparat kepolisian tadi adalah, keinginan masyarakat untuk menyerahkan perkara kepada institusi hukum sangat rendah karena tidak adanya kepercayaan mereka kepada institusi penegak hukum.
Oleh karena itu, dalam kondisi seperti di atas, kerja sama antara aparat polisi dan anggota masyarakat yang sama-sama menyukai praktek-praktek korup membuat kinerja riil lembaga kepolisian bisa lebih buruk dari yang tampak dari laporan-laporan resmi. Kinerja polisi tentu tidak bisa hanya diukur dari perbandingan antara perkara yang masuk dan perkara yang diselesaikan oleh lembaga kepolisian atau yang dicatat oleh lembaga resmi lainnya. Sebab, dengan citra polisi yang buruk di tengah masyarakat, yang juga harus dilihat dalam menilai kinerja polisi adalah, berapa banyak jumlah anggota masyarakat yang tidak menyerahkan masalah hukum kepada institusi kepolisian.
Saat ini, terlalu dini membuat kesimpulan bahwa telah terjadi reformasi institusi di dalam institusi kepolisian Indonesia. Kenyataannya, secara internal sebenarnya hingga saat ini belum terjadi reformasi insitusi yang berarti di tubuh organisasi kepolisian Indonesia. Reposisi institusi Polri dengan mengeluarkannya dari institusi Angkatan Bersenjata pada tahun 1999 hanyalah bagian dari reformasi sistem ketatanegaraan. Efek dari reposisi tersebut tidak bisa diharapkan melebihi dari upaya menjauhkan perilaku polisi dari sikap militeristik dan represif. Tetapi, untuk tujuan meningkatkan profesionalisme dan, apalagi, untuk tujuan menjauhkan polisi dari perlaku korup, reposisi organisasi Polri dari institusi angkatan bersenjata tadi tidaklah berarti. Bahkan, reposisi menjadi institusi yang independen dari angkatan bersenjata lebih berpotensi menambah peluang polisi untuk menyalahgunakan wewenang dan menjadi pelanggar hukum, jika tidak segera ditindaklanjuti dengan reformasi internal kelembagaan yang berorientasi pada penerapan prinsip-prinsip good governance.
Dalam melakukan reformasi internal di tubuh institusi Polri itu, masalah utama yang perlu ditempatkan sebagai agenda bukan soal bagaimana meningkatkan profesionalisme dalam arti agar polisi memiliki kualitas kerja teknis yang baik di tingkat operasional. Masalah utama itu adalah bagaimana mengubah perilaku institusi yang mencakup sistem nilai dan perilaku aparat polisi dan perubahan struktur organisasi yang berorientasi dan tunduk kepada kepentingan publik. Sementara, kebijakan pemisahan Polri dari institusi angkatan bersenjata hanyalah berfungsi menghilangkan sikap militeristik dari polisi,dan belum memberikan efek yang lebih diharapkan, yakni menjadi penjamin tegaknya hukum secara adil dan terhalangnya keinginan aparat-aparat polisi untuk melakukan praktek korupsi. Bahkan, selain efek yang terbatas tadi, pemisahan organisasi polisi dari organisasi militer tadi turut pula memperbesar potensi untuk melakukan praktik korupsi di dalam institusi polisi karena kewenangannya di dalam masyarakat tidak lagi dibagi bersama aparat militer.
Perkembangan Reformasi Kepolisian
Di masa Orde Baru, Polri adalah lembaga pelayan publik yang tidak independen dari pemegang kekuasaan politik. Bersama angkatan bersenjata, merupakan institusi penegak hukum yang sekaligus mendapat tugas di legislatif untuk mendukung kekuasaan pemegang tampuk pemerintahan. Di DPR dan DPRD polisi bersama kekuatan angkatan bersenjata memiliki fraksi sendiri.
Seiring dengan dimulainya reformasi politik dan ketatanegaraan paska Orde Baru tahun 1998-1999, reformasi juga dimulai dengan membuat lembaga kepolisian menjadi independen dari angkatan bersenjata, sekaligus dari kekuatan politik. Sebagai konsekuensi dari perubahan tersebut, hubungan hirarkis lembaga Kepolisian Republik Indonesia juga diubah menjadi tidak lagi berada di bawah Panglima Tentara Nasional Indonesia (TNI), dan posisinya berada langsung berada di bawah Presiden.
Tetapi, keinginan elit-elit kepolisian sendiri, untuk membatasi reformasi kepolisian menjadi jelas ketika lahirnya Undang-undang No. 2 Tahun 2002, Kepolisian Negara Republik Indonesia (Polri). Di dalam undang-undang yang sangat sederhana ini, jelas tidak ada perintah yang memperliihatkan kemajuan dalam melakukan reformasi institusi Polri. Undang-undang ini hanya menegaskan bahwa anggota Polri harus bersikap netral dalam kehidupan politik dan tidak boleh melibatkan diri dalam politik (Pasal 28). Selain itu juga ditegaskan bahwa anggota Polri harus tunduk pada kekuasaan Peradilan Umum (Pasal 29). Sedikit kemajuan pada urusan penegakan hukum adalah dicantumkannya syarat menghormati hak azasi manusia bagi petugas kepolisian dalam bertindak melaksanakan tugas-tugasnya (pasal 16 ayat (2) e).
Untuk hal yang paling penting dan paling diharapkan sebagai landasan reformasi institusi Polri, yakni penggunaan prinsip-prinsip good governance di dalam sistem organisasi dan mekanisme kerja, tampaknya justeru sengaja dihindarkan oleh para perancang undang-undang ini. Semestinya, bagian-bagian yang lebih berkaitan dengan peningkatan peran Polri dalam mewujudkan tata kelola yang baik (good governance), baik di dalam tubuh Polri maupun untuk mendukung pemerintahan secara keseluruhan, seperti transparansi dan akuntabilitas publik pelaksanaan tugas-tugas kepolisian, menjadi ketentuan yang dimasukkan ke dalam undang-undang ini. Demikian juga dengan penerapan merit system dalam rekrutmen, promosi, mutasi dan penugasan, independensi lembaga yang berwenang memeriksa dan menindak aparat yang melakukan pelanggaran hukum dan etika profesi, dan akses publik yang luas untuk mengetahui informasi yang tidak tergolong rahasia negara, semestinya juga menjadi isi dari undang-undang ini.
Absennya poin-poin penting bagi reformasi institusi Polri tadi jelas membuat Undang-undang No. 2 Tahun 2002 tentang Kepolisian ini tidak banyak berbeda dari undang-undang sebelumnya. Bahkan, dengan munculnya penegasan tentang kewenangan dan ruang gerak polisi yang semakin luas karena tidak lagi berada di bawah komando TNI, institusi ini justeru makin memiliki ruang yang lebih leluasa untuk berbuat sesuai dengan keinginan dan cara pandang para perwira di tingkat pimpinan Polri.
Salah satu muatan baru yang paling diharapkan dari Undang-undang Kepolisian di era reformasi ini adalah tentang pembentukan Komisi Kepolisian sebagai wujud dari penerapan prinsip akuntabilitas, profesionalisme dan transparansi pada lembaga kepolisian. Namun, meski secara formal lembaga diakomodasi di dalam undang-undang baru ini, bentuk, fungsi dan kewenangannya sangat jauh berbeda dari yang umum terdapat di banyak negara di dunia.
Berbeda dengan lembaga kejaksaan dan lembaga kehakiman yang masing-masing juga dilengkapi dengan Komisi untuk mewujudkan institusi yang menganut prinsip-prinsip good governance, Komisi Kepolisian pada lembaga kepolisian yang disebutkan di dalam Undang-undang Kepolisian tahun 2002 memiliki kewenangan yang sangat terbatas dan sangat tidak mencerminkan ia sebagai lembaga publik. Komisi ini lebih tepat disebut sebagai lembaga pembantu Presiden untuk masalah Kepolisian Negara Republik Indonesia.
Proses pembentukan Komisi Kepolisian yang sudah diamanatkan oleh undang-undang yang dikeluarkan tahun 2002 itu pun sangat lambat. Hingga pertengahan tahun 2006, Komisi ini masih dalam tahap melakukan proses rekrutmen calon anggota. Baru dimulainya proses rekrutmen tersebut karena Undang-undang No. 2 Tahun 2002 tentang Kepolisian mensyaratkan pendirian Komisi tersebut karena Peraturan Presiden mengenai hal tersebut baru muncul tahun 2005 dalam bentuk Peraturan Presiden RI No. 17 Tahun 2005 (Perpres No. 17/2005). Jarak yang hampir tiga tahun dari keluarnya Undang-undang No. 2 Tahun 2002 itu, sekaligus menunjukkan Pemerintahan Presiden Megawati Soekarnoputeri yang memegang pemerintahan dari tahun 2001 hingga Oktober 2004, kurang serius melakukan reformasi kelembagaan di tubuh institusi kepolisian. Karena tidak adanya Peraturan Presiden itu pula maka seleksi Kepala Polri tahun 2005 masih dilakukan oleh Presiden disertai dengan proses pemaparan visi dan misi di DPR.
Dengan keluarnya Perpres No. 17/2005, makin terlihat kualitas yang bisa dicapai dalam reformasi institusi kepolisian. Perpres ini kembali menunjukkan bahwa kewenangan Komisi Kepolisian sangat terbatas pada urusan membantu Presiden dalam implementasi kebijakan kepolisian. Lima kewenangan yang dimiliki Komisi Kepolisian adalah: Pertama, membantu Presiden dalam menerapkan arah kebijakan kepolisian; Kedua, memberikan pertimbangan dalam pengangkatan dan pemberhentian Kepala Kepolisian RI; Ketiga, mengumpulkan dan menganalisis data yang berkaitan dengan anggaran, pengembangan sumber daya manusia, dan pengembangan sarana dan prasarana kepolisian. Keempat, memberikan saran dan pertimbangan lain kepada Presiden dalam rangka mewujdkan Kepolisian RI yang profesional dan mandiri. Kelima, menyalurkan saran dan keluhan masyarakat kepada Presiden.
Isi kewenangan di atas, antara lain, mengasumsikan masalah-masalah yang menghinggapi institusi kepolisian Indonesia saat ini akan terselesaikan dengan kebijakan yang dibuat Presiden dan pengangkatan seorang Kapolri. Padahal, wilayah kerja kepolisian Indonesia yang sangat luas membuat keberhasilan tugas-tugas kepolisian sangat bergantung pada Kepala-kepala Kepolisian Daerah, Wilayah dan Resort. Sehingga, bagaimana dan siapa yang menentukan kriteria pengangkatan, promosi dan pemberhentian pejabat-pejabat kepolisian daerah tersebut sangatlah penting. Ketergantungan kebijakan untuk masalah-masalah ini kepada seorang Kepala Kepolisian RI jelas tidak akan membuat institusi kepolisian bekerja dengan baik.
Kewenangan Komisi yang disebutkan di dalam Perpres itu juga menunjukkan bahwa masalah penyalahgunaan wewenang dan pelanggaran etika profesi oleh aparat kepolisian akan tetap menjadi urusan internal institusi Polri di luar Komisi Kepolisian. Kewenangan menyelesaikan tindakan pelanggaran etika profesi tersebut tidaklah berubah, yakni tetap pada sebuah subinstitusi yang sudah ada semenjak era sebelum reformasi, yakni Sidang Komisi Kode Etik dan Profesi.
Dalam beberapa kasus pelanggaran etika profesi sebelumnya, Sidang Komisi Kode Etik dan Profesi ini tampak juga digunakan untuk membatasi citra buruk terhadap institusi kepolisian yang disebabkan oleh perilaku menyimpang anggotanya. Akibatnya, beberapa tindakan perwira dan anggota polisi yang merugikan kepentingan publik tidak dilanjutkan ke pengadilan umum sebagai lembaga publik. Sistem dan mekanisme penindakan atas penyalahgunaan wewenang seperti ini tentu masih akan berjalan di masa akan datang, karena subinstitusi yang bernama Sidang Komisi Etik dan Profesi tetap eksis seperti sebelum adanya Komisi Kepolisian.
Segala ketentuan kerja Sidang Komisi Etik dan Profesi tadi ditetapkan oleh Kepala Polri dan anggota Sidang juga bertanggungjawab kepada Kapolri. Pada pasal 35 ayat (1) Undang-undang No. 2 Tahun 2002 ini dengan jelas ditegaskan bahwa pelanggaran terhadap Kode Etik Kepolisian Negara Republik Indonesia oleh pejabat Kepolisian Negara Republik Indonesia diselesaikan oleh Komisi Kode Etik Kepolisian Negara Republik Indonesia. Selain itu juga ditegaskan pada pasal 35 ayat (2) yang berbunyi, „Ketentuan mengenai susunan organisasi dan tata kerja Komisi Kode Etik Kepolisian Negara Republik Indonesia diatur dengan Keputusan Kepala Kepolisian Republik Indonesia“. Dengan demikian, subinstitusi yang bernama Sidang Komisi Kode Etik dan Profesi inilah yang pertama sekali berwenang menangani anggota kepolisian yang melakukan pelanggaran hukum, termasuk yang melakukan praktek korupsi, suap dan pemerasan, dan bukan Komisi Kepolisian.
Tetap eksisnya subinstitusi Sidang Kode Etik dan Profesi dengan kewenangan seperti yang diatur semenjak sebelum era reformasi, dan lahirnya Komisi Kepolisian dengan fungsi tidak lebih sebagai lembaga penasehat Presiden untuk masalah kepolisian semakin menunjukkan bahwa reformasi institusi kepolisian yang dilakukan sejauh ini belum sejalan dengan prinsip-prinsip dan norma-normat tata kelola yang baik, yang antara lain mensyaratkan transparansi dan akuntabilitas kepada publik. Kondisi ini menunjukkan bahwa secara substansi reformasi kelembagaan kepolisian tidak mengalami kemajuan berarti walaupun era reformasi sudah berjalan sekitar delapan tahun.
Korupsi Di Lembaga Kepolisian
Di bidang-bidang tugas teknis penyelidikan, penyidikan, pengamanan, penyergapan, penangkapan, dan sebagainya, Korp Kepolisian harus diakui telah menunjukkan peningkatan kualitas profesionalismenya. Hal ini sekaligus menjadi kelebihan lembaga Kepolisian dibanding dengan lembaga Kejaksaan dan Kehakiman dalam melakukan kerja teknis dalam memproses perkara.
Tetapi, masalah utama dalam reformasi lembaga Kepolisian adalah korupsi institusional yang belum berkurang hingga saat ini. Dr. Kastorius Sinaga, seorang sosiolog hukum, telah membuat kategorisasi sederhana namun sangat objektif, tentang empat titik rawan korupsi di lembaga ini. Keempat titik rawaan tersebut adalah: Pertama, korupsi di "zona pelayanan" yang berlangsung dalam urusan pemberian izin, registrasi, verifikasi dan sebagainya, yang dalam struktur pendapatan negara termasuk sumber pendapatan nonpajak. Kedua, korupsi di zona kewenangan, khususnya dalam tugas kepolisian selaku penegak hukum. Pada lini ini, ragam ini amat majemuk, mulai dari petty corruption di jalan raya, back up atas praktik illegal logging, mining, smuggling, hingga korupsi saat penyusunan berkas acara pemeriksaan. Praktik korupsi dari kategori ini memiliki implikasi unik karena berbanding lurus terhadap citra kepolisian dan sistem hukum kita. Semakin majemuk dan tinggi perilaku korupsi di ranah ini, akan semakin dalam luka penyebab kebobrokan sistem hukum kita secara keseluruhan.
Titik rawan ketiga, terdapat pada sumber daya fiskal atau anggaran. Pos belanja barang kepolisian, khususnya alat utama sistem persenjataan (alutsista), seperti pengadaan infrastruktur, helikopter, kapal patroli air, water cannon, dan senjata, telah lama menjadi sasaran empuk pemburu ekonomi rente (rent seeker) negeri ini. Nilai anggaran di pos ini tergolong besar dan selama era reformasi terus meningkat. Sedangkan titik rawan keempat, berada pada zona manajemen personalia, seperti pada proses perekrutan, promosi, mutasi, mengikuti pendidikan dan latihan, dan sebagainya.
Disamping kategorisasi di atas, praktek dan pola korupsidi institusi Polri ini bisa juga kita lihat dari bidang, divisi atau satuan-satuan tugas di dalam tubuh organisasi Polri. Mereka yang bertugas di satuan intel tentunya hanya bisa melakuan praktek-praktek pemerasan. Sementara mereka yang bertugas di bagian logistik atau rumah tangga tentu akan lebih banyak melakukan praktek-praktek korupsi dalam bentuk mark up atau manipulasi pelaporan barang. Tetapi, mereka yang bertugas pada satuan lalu lintas dan satuan reserse memiliki banyak jenis urusan untuk dijadikan lahan korupsi.
Hingga tahun 2006, cukup banyak kemajuan dalam perbaikan organisasi dan kemampuan teknis-operasional di tubuh Polri. Kemampuan para petugas polisi dalam melakukan penyidikan, penyelidikan, penyergapan dan penangkapan atas kasus yang sudah dilaporkan kepada kantor kepolisian tampak makin meningkat. Demikian juga kemampuan para petugas polisi dalam menjalankan tugas pembinaan dan pelayanan kepada masyarakat, terlihat banyak mengalami peningkatan. Kalaupun banyak ditemukan beberapa kasus dimana satuan polisi harus melakukan pembiaran terhadap aksi massa yang melakukan tindakan anarkis dalam beberapa demonstrasi, sebabnya adalah karena memang ratio jumlah anggota polisi sangat tidak seimbang untuk menghadapi jumlah massa yang melakukan aksi.
Sayangnya peningkatan kemampuan teknis-operasisonal tersebut belum lagi dipayungi oleh perubahan kebijakan mendasar dalam mewujudkan lembaga kepolisian yang bebas dari praktek-praktek korupsi. Beberapa perbaikan memang sudah dilakukan, seperti penerapan sistem desentralisasi pengadaan barang, penerapan sistem key performance indicator terhadap kepala polda, adopsi sistem anggaran berorientasi pada kinerja, transparansi pengelolaan personalia sesuai aturan baku, serta penegakan etika profesi. Tetapi, dibanding dengan kebutuhan reformasi institusi Polri, perubahan-perubahan tersebut lingkupnya masih terbatas dan implementasinya belum optimal. Ukurannya sangat sederhana, dari keseluruhan anggaran riil kepolisian, kurang dari 50% yang bersumber resmi dari APBN. Sisanya, belum memiliki sistem akuntabilitas terhadap publik.
Munculnya kasus-kasus penyuapan, penyimpangan anggaran, pemerasan dan sebagainya bukanlah sekedar indikasi yang masih samar tentang terjadinya praktek-praktek korupsi di seluruh jenjang organisasi kepolisian Indonesia. Keyakinan publik bahwa hal itu sudah lama terjadi cukup didukung oleh data-data keuangan yang masuk akal, dan sumber-sumber yang sulit dibantah seperti pengakuan dari pejabat polisi yang sedang dalam penyelidikan, saksi-saksi yang diperas atau yang melakukan suap, dan temuan-temuan lembaga nonpemerintah.
Munculnya kasus-kasus suap dan penyimpangan anggaran yang melibatkan para perwira tinggi polisi sejak akhir tahun 2005 makin menguatkan kepastian bahwa organisasi kepolisian Indonesia dihinggapi penyakit korupsi yang serius. Dilihat dari asal jabatan dan unit organisasi para perwira yang terindikasi melakukan korupsi tadi, juga makin memperjelas pemahaman masyarakat tentang apa yang membuat masyarakat sudah lama tidak percaya kepada institusi politisi sebagai tempat untuk meminta penyelesaian hukum. Sebabnya adalah, karena unit organisasi para perwira tinggi polisi yang terlibat kasus-kasus besar korupsi itu adalah unit penentu penyelesaian proses hukum, yakni unit reserse.
Kasus suap dalam penanganan kasus pembobolan Bank BNI senilai Rp 1,7 triliun, yang melibatkan dua perwira tinggi dan satu perwira menengah, terjadi pada Badan Reserse dan melibatkan mantan pemimpin badan tersebut berpangkat jenderal berbintang tiga, seorang jenderal berbintang satu, dan seorang perwira menengah berpangkat Komisaris Besar (Kolonel).
Dua perwira tinggi polisi dan seorang perwira menengah yang terlibat suap dalam menjalankan tugas penyelidikan Kasus Bank BNI tadi telah dibawa ke pengadilan umum dan mulai menjalani persidangan pada pertengahan tahun 2006. Namun, pengakuan dari perwira menengah yang menjadi tersangka menerima suap tadi bahwa mantan orang nomor satu di tubuh institusi Polri, Jenderal Polisi Da’i Bachtiar, telah dinyatakan tidak cukup bukti oleh pihak Mabes Polri. Demikian juga dengan pengakuan seorang petugas penyidik perempuan yang megnakui melihat dua kuitansi senilai total Rp 15,5 miliar, dinyatakan sebagai pernyataan mengigau oleh juru bicara Mabes Polri.
Penyelesaian yang amat lambat dan terlihat menutup-nutupi dugaan keterlibatan mantan pejabat tertinggi Mabes Polri dalam kasus suap dan korupsi di tubuh Polri tadi memperkuat kepastian bahwa pada internal organisasi polisi Indonesia memang terdapat masalah institusional yang serius yang menghambat upaya penegakan hukum tanpa diskriminasi dan bebas dari kepentingan kelompok dan pribadi. Masalah institusional tersebut jelas termasuk menghambat langkah-langkah memerangi korupsi di Indonesia. Lebih disayangkan lagi, munculnya kasus-kasus besar dengan penyelesaian yang sangat tidak memuaskan pubik tidak membuat pimpinan puncak pemerintahan dan kepolisian berupaya melakukan langkah-langkah terobosan untuk mempercepat reformasi internal lembaga tersebut.
Pimpinan tertinggi Polri saat ini (2006) yang dituntut melakukan perubahan bisa dipastikan memiliki hambatan institusional untuk bekerja optimal karena masih berhadapan dengan banyak perwira polisi tidak menginginkan perubahan yang bisa merugikan kepentingan materiil mereka. Para perwira seperti ini juga memiliki pendukung sebagian besar bawahannya yang memiliki tujuan yang sama. Pada kasus penindakan terhadap dua perwira tinggi dan seorang perwira menengah yang terindikasi terlibat suap tadi terlihat para perwira yang berwenang tidak memperlihatkan sikap yang tegas dan jelas tentang langkah-langkah hukum atas dua perwira tinggi. Kalaupun para perwira yang berwenang tersebut melakukan kemajuan-kemajuan kecil dalam menyelesaikan kasus tersebut, hal itu juga dilakukan karena seorang perwira menengah yang terlibat memberanikan diri bersaksi atas keterlibatan perwira tinggi yang pernah menjadi atasannya tadi. Para perwira tinggi yang ditunjuk terlibat oleh Komisaris Besar Irman Santoso tadi bukan saja dua perwira tinggi bekas atasan langsungnya tadi, melainkan juga Mantan Kepala Polri, Jenderal Da’i Bachtiar yang digantikan oleh Kepala Polri sekarang. Dalam memberikan kesaksian pada tanggal 17 Oktober 2005 di hadapan penyidik, Komisari Besar Irman berani menyebut langsung bahwa Jenderal Da’i Bachtiar menerima suap Rp 1 miliar dari seorang direktur BNI.
Dalam persidangan Irman Santosa untuk Kasus BNI ini, pihak yang disebut terlibat sudah bukan lagi figur perorangan perwira tinggi, tetapi sudah menunjuk keterlibatan lembaga. Perluasan keterlibatan unsur institusi Polri tampak ketika muncul pengakuan soal dua kuitansi, masing-masing senilai Rp 8,5 miliar untuk Trunojoyo I dan senilai Rp 7 miliar untuk operasional Badan Reserse Kriminal. Pengakuan tentang adanya dua kuitansi ini juga muncul dari saksi Siti Kumalasari, yang ketika menyaksikan kedua kuitansi itu berstatus sebagai penyidik di Bareskrim Mabes Polri. Tetapi, pada tanggal 11 Mei 2006, Kepala Badan Reserse Kriminal Mabes Polri, Komjen Makbul Padmanegara, menyatakan penyelidikan terhadap dua kuintasi ini dihentikan. Alasan yang dikemukakan Makbul, antara lain, kesaksian penyidik Baresrim Polri, Siti Kumalasari, dan keterangan Irman Santosa tidak cukup kuat. Alasan seperti ini jelas tidak akan memuaskan publik yang memiliki akal sehat untuk bertanya tentang alternatif-alternatif untuk menyelidiki lebih jauh kesaksian dua orang tersebut.
Apapun alasannya, kesaksian Irman Santoso yang masih perwira menengah ini tentu membantu publik menjadi berhak mendapat penjelasan lebih lanjut dari para penyidik kasus tersebut. Namun, karena penyidik adalah orang dari dalam tubuh Polri sendiri dan dengan sendirinya semuanya adalah bekas bawahan dari mantan Kapolri yang disebut terlibat oleh Irman Santoso, proses penyidikan dan penyelidikan lebih lanjut terhadap Jenderal D’ai Bachtiar akan sulit diharapkan dilakukan secara transparan. Artinya, keberanian Irman Santoso dalam bersaksi atas keterlibatan mantan pimpinannya itu sulit diharapkan akan membuahkan hasil yang memuaskan publik.
Disamping kasus suap dalam proses penyilikan kasu Bank BNI tadi, masih ada beberapa isu besar yang penyelesaiannya ditunggu oleh publik. Kasus tersebut adalah rekening tidak wajar sejumlah perwira tinggi dan perwira menengah Polri yang diungkap oleh Pusat Pelaporan dan Analisis Transaksi Keuangan (PPATK), dan kasus dugaan korupsi dalam pengadaan alat komunikasi dan jaringan komunikasi kepolisian senilai Rp 602 miliar selama kurun waktu 2001-2003. Pimpinan Polri tidak mengingkari kedua kasus tersebut. Tentang kasus rekening tidak wajar yang diungkap oleh PPATK, pihak Polri hanya membuat klarifikasi bahwa nilai rekening yang mencurigakan terbesar hanya Rp4,5 miliar, bukan Rp1,1 triliun atau Rp800 miliar seperti ramai diberitakan media.
Dalam kasus dugaan korupsi alat telekomunikasi dan jaringan telekomunikasi disebut-sebut keterlibatan sejumlah pejabat tinggi Polri pada masa itu, mulai dari Kepala Polri, Wakil Kepala Polri, Kepala Divisi bersama sejumlah Kepala Polisi Daerah. Bentuk korupsi yang dilakukan adalah mark up nilai proyek sekitar 40%. Kepala Polri Jenderal Sutanto sendiri secara implisit juga telah mengakui adanya indikasi korupsi dalam pengadaan alat telekomunikasi tersebut. “Indikasi penyimpangan dalam proyek pengadaan alat komunikasi dan jaringan telekomunikasi adalah kualitas barang rendah dan kurang berfungsi di wilayah masing-masing”, kata Sutanto.
Dari sejumlah kasus dugaan korupsi yang melibatkan para pejabat kepolisian tadi, tercatat kemajuan paling jauh adalah penetapan Komisaris Jenderal Polisi Suyitno Landung dan Brigadir Jenderal Polisi Samuel Ismoko sebagai tersangka sebagai pelaku suap dalam penyidikan kasus pembobolan Bank BNI. Namun, pada kasus suap dalam penyidikan kasus pembobolan Bank BNI ini tetap juga terlihat upaya institusi Polri membatasi target para perwira tinggi yang disebut-sebut terlibat. Mantan Kepala Polri, Jenderal Polisi Da’i Bachtiar, tetap tidak tersentuh oleh proses hukum, baik untuk kasus Bank BNI maupun kasus dugaan korupsi pengadaana alat komunikasi dan jaringan komunikasi Polri. Demikian juga sejumlah perwira tinggi polisi lain yang kini masih menjabat di Markas Besar Polri, seperti Komisaris Jenderal Polisi Saleh Saaf, yang disebut-sebut paling bertanggungjawab dalam kasus korupsi pengadaan alat komunikasi dan jaringan komunikasi Polri tadi, atau Komisaris Jenderal (purn) Erwin Mappaseng yang disebut juga sebagai penerima chek dalam proses penyidikan kasus suap Bank BNI.
Hasil yang tidak memuaskan dalam menyelesaikan setiap kasus korupsi di dalam tubuh Polri jelas tidak terlepas dari kelemahan sistem untuk mencegah kemungkinan terrjadinya praktek-praktek korupsi dari dalam maupun dari luar institusi kepolisian Indonesia hingga saat ini. Institusi kepolisian Indonesia adalah institusi publik tanpa akses publik yang memadai untuk melakukan pengawasan, karena sebagian wewenang penyelesaian masalah berbentuk pelanggaran dan penyimpangan menjadi wewenang internal instansi Kepolisian Negara Republik Indonesia yang dikuatkan oleh undang-undang yang berlaku.
Karena sudah adanya dasar hukum yang melindungi wewenang internal institusi Polri tadi, kontrol politik yang dilakukan oleh legislatif dan organisasi-organisasi masyarakat sipil yang didukung oleh media massa pun tidak terlalu efektif. Institusi Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia sendiri tidak pernah menuntut secara tegas pihak pemerintah maupun pimpinan Polri untuk menyelesaikan secara tuntas dan transparan kasus-kasus dugaan korupsi oleh para perwira tinggi tadi, kecuali melalui suara perorangan sebagai pribadi dari beberapa anggota Dewan. Beberapa anggota Dewan tersebut, seperti juga beberapa aktifis NGOs, melihat satu-satunya peluang untuk memberikan hasil yang memuaskan dalam menangani kasus-kasus dugaan korupsi yang melibatkan para perwira tinggi Polri itu adalah menggunakan wewenang Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK). Namun, sejauh ini KPK belum memperlihatkan tanda-tanda akan mengambil alih beberapa kasus besar dugaan korupsi di tubuh Polri yang sudah diketahui luas oleh publik.
Melihat kenyataan di atas, tidak salah jika harapan akan ada lagi reformasi institusi kepolisian yang didasari oleh landasan yuridis-formal akan sulit diwujudkan dalam jangka pendek. Walaupun ada suara ketidakpuasan dari kalangan inteletual, akademisi, profesional hukum dan para aktifis masyarakat sipil terhadap substansi undang-undang kepolisian dan peraturan terkait, tidak mudah berharap substansi tersebut bisa diubah dalam waktu dekat. Pengalaman menunjukkan, setiap proses pembuatan undang-undang ataupun perubahan undang-undang yang yang menjadi kewenangan bersama pemerintah dan legislatif akan memakan waktu antara dua hingga tiga tahun setelah inisiatif untuk membuatnya diambil. Jika komitmen dan inisiatif untuk itu belum ada, sudah pasti rakyat akan menunggu lebih lama lagi tanpa kepastian.
Dengan tingkat pencapaian reformasi institusi kepolisian seperti sekarang, dengan sendirinya juga sulit mengharap peningkatan hasil pemberantasan dan pencegahan korupsi di kepolisian melalui fungsi kelembagaan. Untuk empat tahun ke depan, hasil tersebut masih akan bergantung kepada kepentingan politik aktor-aktor dominan dan inisiatif personal para pemimpin, terutama dari Presiden, Menteri yang diberi wewenang oleh Presiden, dan dari pemimpin Polri yang sedang menjabat.
Pilihan Presiden Yudhoyono pada tiga orang menteri kuncinya sebagai wakil pemerintah untuk Komisi Kepolisian, yakni Menteri Koordinator Bidang Politik dan Keamanan, Laksamana (Purn) Widodo AS sekaligus sebagai Ketua, Menteri Dalam Negeri, Letjen (Purn) Moh Ma’ruf sebagai Wakil Ketua, dan Menteri Hukum dan HAM, Hamid Awaluddin, tidak lain adalah solusi politik untuk menutupi kelemahan sistem berdasarkan undang-undang dan peraturan yang berlaku. Pilihan ini secara implisit menunjukkan bahwa Presiden Yudhoyono menyadari betapa besarnya potensi kekuatan di dalam tubuh Polri untuk melakukan resistensi terhadap setiap upaya reformasi dan penegakan hukum terhadap anggota Polri yang melakukan penyimpangan. Tidak menggherankan jika untuk mengefektifkan fungsi kontrol yang bersifat terbatas dan tidak langsung dari Komisi Kepolisian tehadap urusan internal institusi Polri itu diperlukan sejumlah orang yang kedudukan politiknya cukup kuat di dalam pemerintahan.
Pertanyaannya saat ini adalah, seberapa mampukah Komisi Kepolisian membantu Presiden melanjutkan reformasi yang melembaga di tubuh Polri, mulai dari perubahan nilai dan perilaku anggota, efisiensi dan efektifitas organisasi hingga ketaatan anggota terhadap hukum dan etika yang berlaku umum di masa akan datang? Perwujudan harapan tersebut tentu sangat bergantung pada agenda-agenda kongkret yang terkait dengan penyakit-peneyakit yang masih menghinggapi tubuh Polri yang ditawarkan Komisi kepada Presiden.
Diantara sekian banyak agenda, yang termasuk agenda prioritas untuk tujuan menjadikan institusi Polri bebas dari korupsi dan berperan efektif dalam pemberantasan korupsi secara nasional, adalah menyelesaikan terlebih dahulu konsep tentang sistem anggaran belanja Polri. Dengan ketegasan tentang anggaran budgeter dan nonbudgeter dan transparansi sistem anggaran, termasuk kejelasan sistem insentif bagi anggota Polri, ruang untuk melakukan praktek suap, pungutan liar, pemerasan dan bentuk-bentuk korupsi lainnya di tubuh Polri akan lebih menyempit. Ruang yang telah dipersempit itu akan bisa dipersempit lagi dengan menerapkan sistem promosi jabatan bagi perwira yang didasarkan pada merit system dan transparan, dan sistem rekrutmen bintara dan tantama yang bebas dari KKN. Jika agenda-agenda tadi diterapkan, penutup celah penyimpangan yang tersisa adalah menerapkan sistem pengawasan yang efektif dari luar dan dari dalam organisasi Polri.
Agenda yang diperkirakan akan membutuhkan waktu lama dan sulit adalah mengubah mentalitas perwira Polri menjadi orang-orang yang rela hidup dengan kekayaan secukupnya, atau tidak berorientasi pada kekayaan materi. Kenyataannya, para perwira Polri adalah orang-orang yang semakin bergantung pada kekayaan materi dan fasilitas hidup kalangan memengah atas. meski Secara hukum maupun sosiologis, status kepemilikan kekayaan para perwira Polri itu selalu sulit dipermasalahkan. Tetapi, asal-usul seorang perwira Polri menjadi kaya, tidaklah sulit dipahami. Sebab, bagi perwira yang mendapatkan jabatan komandan wilayah, mulai dari tingkat Sektor hingga Daerah, sudah hal yang biasa bagi mereka menerima upeti dan hadiah dari kalangan pengusaha di sekitarnya. Sedangkan bagi mereka yang memegang jabatan di unit-unit atau satuan fungsional, mereka juga sudah terbiasa dengan pemberian dari pihak luar, baik langsung maupun melalui bawahan yang menjadi perantara pihak luar tadi.
Jika kebiasaan-kebiasaan menerima suap dan upeti yang dimulai sejak para perwira polisi memegang jabatan terendah dan terus dilanjutkan hingga mereka menaiki jabatan-jabatan yang lebih tinggi, tidaklah mengherankan jika seorang perwira menengah sudah memiliki rekening bernilai ratusan juta rupiah dan seorang perwira tinggi memiliki rekening bernilai hingga miliaran rupiah. Tanpa melihat kekayaan dalam bentuk uang yang tercatat di rekening mereka pun sebetulnya sudah terlihat bahwa nilai kekayaan yang mereka miliki umumnya tidak wajar, seperti terlihat dalam kepemilikan mobil mewah, rumah agak mewah dan pola konsumsi kebutuhan sekunder dan tertier mereka. Sumber untuk mendapatkan itu sangatlah banyak di dalam mereka menjalankan tugas karena jabatan dan kedudukannya di dalam organisasi Polri dari dulu hingga saat ini.
Namun, kehidupan ekonomi yang kontras antara perwira yang hidup kaya dan bintara dan tantama yang serba kekurangan, justeru menghasilkan kerja sama sistemik diantara mereka untuk melangsungkan praktek-praktek korupsi. Dengan pembiaran melakukan pungutan liar di lapangan, para bintara dan tantama polisi sudah mereka cukup tertolong oleh atasannya dan merasa bisa menerima kehidupan para perwira yang sebetulnya mendapatkan keuntungan ekonomi yang berlipat-lipat dari yang didapat para bintara dan tantama. Kombinasi dari budaya feodal seperti ini dengan sistem komando di dalam organisasi Polri, akhirnya juga membentuk kerja sama saling melindungi praktek-praktek korup diantara para anggota Polri yang mencakup para bintara, tantama dan perwira.
Korupsi sistemik di tubuh kepolisian Indonesia, yang hingga saat ini tetap sulit diakui oleh pemerintah dan para pemimpin Polri sendiri, jelas sulit dihilangkan tanpa terobosan kelembagaan. Reformasi yang ragu-ragu, atau yang terlalu pelan, nantinya bisa dimakan kembali oleh sistem lama yang selalu berusaha mempertahankan diri di tubuh Polri. Inilah poin penting yang harus diperhatikan oleh Presiden Yudhoyono dan Komisi Kepolisian di masa jabatan mereka.
Sapu Itu Masih Kotor
Korp Kejaksaan dan Kepolisian memang tepat diibaratkan sebagai sapu halaman dan ruang dalam rumah peradilan. Sementara Korp Hakim bisa diibaratkan sebagai penata ruang dan penyaji masakan di dalam rumah peradilan. Kalau ketiganya berfungsi dengan baik, pastilah anggota penghuni rumah dan tamu yang datang akan sangat menikmati suasana rumah itu. Tetapi, kalau masing-masing tidak berfungsi dengan baik, anggota penghuni rumah dan tamu tentu tidak akan merasa nyaman dan tidak bisa menikmati suasana yang diberikan. Halaman rumah yang kotor tentu akan membawa jejak ke halaman dalam hingga, bahkan ke menu makanan yang dihidangkan. Artinya, terbentuknya Korp Kepolisian dan Korp Kejaksaan yang bersih adalah prasyarat terbentuknya masyarakat yang tertib karena patuh dan hormat kepada proses hukum.
Sayang sekali, sapu halaman pekarangan dan lantai rumah peradilan ini sendiri masih berlepotan dengan kotoran. Pada institusi kepolisian, fakta bahwa institusi kepolisian di Indonesia merupakan salah satu institusi terkorup sudah lama diketahui masyarakat. Fakta tersebut antara lain tergambar dalam ungkapan gurauan yang berbunyi, „Jika kita melaporkan kepada pihak kepolisian ketika kita kehilangan seekor kambing, kita bisa kehilangan sapi“. Ungkapan itu adalah untuk menggambarkan risiko biaya yang akan ditangung oleh seorang saksi korban jika ia melaporkan dirinya sebagai korban tindak kriminal atau perbuatan yang merugikan dirinya kepada kantor kepiolisian. Sementara fakta bahwa institusi kejaksaan dihuni oleh anggota-anggota mafia peradilan, juga belum telihat berubah hingga saat ini. Hanya saja, korp aparat Kejaksaan Republik Indonesia ini sedikit lebih beruntung dari segi pencitraan dibanding korp Kepolisian. Sebabnya tentu saja jumlah aparat dan unit kerja di lembaga Kejaksaan yang berhubungan langsung dengan masyarakat banyak jauh lebih sedikit dibanding di lembaga Kepolisian.
Para pejabat tinggi di kedua lembaga ini sendiri akan sulit memberikan sanggahan yang kuat terhadap citra yang terbentuk tentang institusi mereka itu. Kita bisa melihat, ketika anggota masyarakat atau kalangan media ingin memperoleh kejelasan atas suatu kasus korupsi, pelanggaran HAM, atau tindak penyalahgunaan wewenang lainnya yang melibatkan pejabat Kejaksaan atau Kepolisian, pimpinan atau juru bicaranya dari masing-masing lembaga itu lebih memilih memberikan jawaban-jawaban abstrak atau jawaban diplomatis.
Dengan fakta dan citra seperti dikemukakan di atas, dan kenyataan lapangan yang ditemukan sehari-hari oleh berbagai unsur masyarakat, maka setiap pemerintahan sesudah masa Orde Baru tidak ada yang mau mengabaikan isu reformasi di lembaga Kejaksaan dan Kepolisian dari serangkaian agenda reformasi yang dijanjikan kepada masyarakat. Demikian juga halnya dengan beberapa kelompok masyarakat sipil dan organisasi pendukungnya, telah menempatkan isu reformasi Kejaksaan dan Kepolisian sebagai salah satu agenda penting di dalam reformasi pemerintahan dan pelayanan publik.
Tujuan akhir yang diharapkan dari reformasi lembaga penegak hukum, termasuk lembaga kehakiman, tidak lain adalah terwujudnya pemerintahan yang bersih, tegaknya keadilan tanpa pandang bulu dan terciptanya tertib sosial di dalam masyarakat. Tetapi, untuk mencapai tujuan itu, memang banyak agenda penting yang harus dilakukan, mulai dari perubahan sistem nilai di dalam institusi dan korp aparat hukum, peningkatan kualitas SDM, perubahan organisasi yang mencerminkan pembagian peran yang jelas antara perencana, pelaksana dan pengawas, serta alokasi sumber daya yang memadai.
Untuk itu, reformasi kelembagaan Kejaksaan dan Kepolisian terlebih dahulu harus didukung oleh kerangka yang jelas dan digerakkan oleh kepemimpinan yang kuat. Dari kerangka yang dipakai harus terlihat rencana perubahan sisem nilai di dalam lembaga, rencana peningkatan kualitas SDM, rencana penyegaran organisasi, dan sebagainya, yang semuanya berpijak pada prioritas masalah yang dihadapi. Jika kerangka itu sudah baik, maka selanjutnya tentu tergantung kepemimpinan di berbagai jenjang, mulai dari Presiden, pemimpin lembaga-lembaga di bawah Presiden, dan seterusnya hingga ke level menengah. Jika langkah-langkah pemimpin di tiap level itu konsisten dengan janji politik dan dokumen kebijakan yang dibuat, tentu saja kerangka yang dipasang tadi akan terwujud dalam hasil nyata. Kalau pun ia belum bisa dituntaskan dalam lima tahun, sejauh ia konsisten dalam intonasi dan aksi, pastilah kepercayaan terhadap lembaga-lembaga penegak hukum akan meningkat. Hal itu dengan sendirinya akan diikuti oleh meningkatnya kepercayaan kepada hukum, bukan kepentingan individu, kelompok, golongan dan sebagainya.***
[1] Analis Ekonomi-Politik dan Kebijakan Publik, mengajar di Program S1 dan S2 Departemen Ilmu Politik, Universitas
[1] Pernyataan SBY-JK dalam acara. “Dialog penajaman Visi, Misi, dan Program Capres-Cawapres” yang diselenggarakan Komisi Pemilihan Umum di Hotel Hilton,
[1] Kisah pemerasan ini bisa dibaca di dalam Tabloid Dwimingguan Investigasi, Edisi 09, Tahun I, terbit 17-30 Juli 2006, pada halaman 24-25.
[1] Salah satu laporan yang agak lengkap mengenai kasus ini bisa dibaca di majalah Gatra, No. 26 Tahun XII, 13 Mei 2006.
[1] Ibid.
[1] Lihat buku RPJMN 2004-2009 terbitan Sinar Grafika, Jakarta, 2005, hal 85-93.
[1] Beberapa kisah praktek korup oleh aparat Kejaksaan bisa dibaca dalam tulisan hasil investigasi dalam Wasingatu Zakiyah, Menyingkap Tabir Mafia Peradilan, (Jakarta: LKis Pelangi Aksara, 2002).
[1] Lihat Kompas, 12 Mei 2006.
[1] Lihat pasal 8, ayat (5), Undang-undang Nomor 16 Tahun 2004 tentang Kejaksaan.
[1] Baca, misalnya, wawancara majalah Gatra dengan Jaksa Agung, Abdurrahman Saleh, dalam Gatra, edisi 13 Mei 2006, hal 26.
[1] Calon anggota Komisi Kejaksaan sebelum dipilih Presiden SBY sebanyak tujuh orang adalah, Muhammad Ali, Ludwig Madun Marianus Samosir, M Mahendradatta, Didi Nursidi, Djawadin Saragih, Puspo Adji, Achmad Tinggal, Maria Ulfah Rombot, M Ali Zaidan, Amir Hasan Ketaren, H Azi Ali Tjasa, Mardiprapto, Mumuk Nuswardani, dan Jugia Wahab.
[1] Di dalam sistem lembaga perwakilan Indonesia, fraksi adalah organisasi di dalam lembaga legislatif yang mewakili institusi politik. Setelah hak wakil-wakil angkatan bersenjata dan polisi untuk duduk di legislatif dihilangkan tahun 2004, fraksi TNI/Polri otomatis tidak ada lagi.
[1] Undang-undang tentang Kepolisian RI sebelumnya yang diganti dengan Undang-undang No. 2 Tahun 2002 ini adalah Undang-undang No. 28 Tahun 1997, yang dikeluarkan pada tanggal 7 Oktober 1997.
[1] Lihat pasal 35 ayat (1) dan ayat (2) Undang-undang No. 2 Tahun 2002 tentang Kepolisian Negara Republik
[1] Salah satu indikasi belum profesionalnya aparat Kejaksaan dan Kehakiman bisa dilihat dari tumpukan perkara di masing-masing lembaga ini dibanding kuantitas SDM dan infrastruktur yang dimilikinya. Saat ini tercatat sekitar 6000 perkara menumpuk di Kejaksaan dan sekitar 7000 perkara menumpuk di Mahkamah Agung.
[1] Kastorius Sinaga, „Polisi dan Pemberantasan Korupsi“, Kompas, 21 April 2006.
[1] Kastorius Sinaga, Ibid.
[1] Lihat Harian Kompas, 04 Januari 2006.
[1] Lihat Kompas, 15 Mei 2006, hal 25.
[1] Lihat Harian Kompas, 12 Mei 2006, hal 25.
[1] Selain Komisaris Polisi Siti Komalasari, pernah juga disebutkan seorang petugas penyidik perempuan lainnya di Bareskrim Mabes Polri, yakni Ajun Komisaris Siti Zubaidah, yang berstatus terperiksa dalam kasus suap Bank BNI ini. Lihat berita berjudul, „Mutasi Besar-besaran Penyidik di Bareskrim“ di Media Indonesia, 19 Januari 2006.
[1] Hingga Mei 2006 Jenderal Da’i sendiri belum pernah diperiksa oleh tim yang ditunjuk untuk mengusul kasus tersebut, walaupun Da’I sendiri pernah menyatakan bahwa ia siap diperiksa.
[1] Pernyataan Kepala Badan Reserse Kriminal Markas Besar Kepolisian RI, dikutip Kantor Berita Antara, 27 Januari 2006.
[1] Lihar Harian Suara Karya, 13 Januari 2006.
[1] Lihat Harian Suara Karya, 31 Januari 2006.
[1] Pada pertengahan Mei 2006, mantan Kepala Kepolisian RI, Jenderal Polisi Da’i Bachtiar, diberi kepercayaan memgang tugas baru oleh Presiden Yudhoyono sebagai Utusan Khusus untuk Pertumbuhan Ekonomi Wilayah-wilayah Perbatasan RI dengan Malaysia, Philipina dan Brunei Darrussalam. Lihat Harian Kompas, 19 Mei 2006, hal 2.
[1] Komisaris Jenderal Polisi Saleh Saaf adalah Kepala Divisi Telekomunikasi Polri ketika dilakukan pengadaan alat komunikasi dan jaringan komunikasi senilai Rp 602 miliar tersebut. Hingga pertengahan tahun 2006 ini, Saleh Saaf menjabat Koordinator Staf Ahli Kepala
[1] Baca, misalnya, berita Harian Media Indonesia, 12 Januari 2006, berjudul, “KPK Didesak Ambil Alih Penyidikan Jarkom”, dan berita di Harian Seputar Indonesia, 1 April 2006, hal 11, berjudul, “Dugaan Penyimpangan Penadaan Alkom Jarkom Polri, KPK Diminta Ambil Alih”.
[1] Nama-nama anggota Komisi Kepolisian ini pertama kali diumumkan pada tanggal 30 Mei 2006 oleh Wakil Kepala Polri Komisaris Jenderal (Pol) Adang Darodjatun. Lihat Harian Suara Pembaruan, 31 Mei 2006.
