Sociable

Monday, September 27, 2010

PERUBAHAN POSISI PIHAK INDONESIA DALAM REZIM KEGIATAN USAHA HULU LNG PASCA UU MIGAS BARU

Tulisan ini di muat dalam buku Peringatan Satu Tahun Ikatan Kekeluargaan Advokat Universitas Indonesia (IKA ADVOKAT UI), 2010: Silih Asih, Asuh, dan Asah

Oleh : Sulistiono Kertawacana
Praktisi Hukum

Keterangan tertulis Pemerintah dalam sidang di Mahkamah Konstitusi dalam Perkara No.002/PUU-I/2003 atas permohonan pengujian (Judicial Review) UU No. 22/2001 Tentang Minyak Dan Gas Bumi (“UU MIGAS BARU”) terhadap UUD 1945 yang terkait dengan kegiatan usaha Gas Alam Cair (Liquefied Natural Gas – “LNG”) menarik untuk ditelaah.
Menurut pemerintah bahwa dalam UU MIGAS BARU pemrosesan gas bumi menjadi LNG dimungkinkan pada kegiatan usaha hulu atau kegiatan usaha hilir. LNG pada kegiatan usaha hulu mengikuti aturan-aturan kontrak pada kegiatan hulu yang masih menganut pada pola cost center melalui cost recovery (merupakan bagian yang tidak terpisahkan dari kegiatan usaha hulu). Sedangkan LNG pada kegiatan usaha hilir mengikuti aturan kegiatan usaha hilir melalui izin usaha dan dapat memberikan laba pada Badan Usaha serta pendapatan negara berupa pajak, yang merupakan pola profit center dengan semua pembiayaannya ditanggung oleh Badan Usaha. Baik pada kegiatan usaha hulu maupun kegiatan usaha hilir LNG.
UU MIGAS BARU mengubah posisi pihak Indonesia dalam skema kegiatan usaha hulu LNG, yang sebelumnya diwakili oleh Perusahaan Pertambangan Minyak dan Gas Bumi Negara (“Pertamina”), kini diwakili oleh Pelaksana Kegiatan Usaha Hulu Minyak dan Gas Bumi (“BPMIGAS“). Sebab, BPMIGAS sebagai Badan Hukum Milik Negara (“BHMN”) memiliki tugas dan wewenang yang tidak mencakup peran yang dulu dapat dilakukan Pertamina.
Huruf a dan b Pasal 63 UU MIGAS BARU menyebutkan bahwa pada saat Undang-undang ini berlaku (23 November 2001-pen) :(a) dengan terbentuknya BPMIGAS, semua hak, kewajiban, dan akibat yang timbul dari Kontrak Bagi Hasil (Production Sharing Contract-“PSC”) antara Pertamina dan pihak lain beralih kepada BPMIGAS, (b) dengan terbentuknya BPMIGAS, kontrak lain yang berkaitan dengan kontrak sebagaimana tersebut pada huruf a antara Pertamina dan pihak lain beralih kepada BPMIGAS.
Pasal 63 UU MIGAS BARU tidak memberikan penjelasan apa yang dimaksud dengan kontrak lain yang berkaitan dengan kontrak sebagaimana tersebut pada huruf a antara Pertamina dan pihak lain. Penjelasan tersebut kita dapatkan dalam penjelasan Pasal 104 huruf a Peraturan Pemerintah No.35/2004 tentang Kegiatan Usaha Hulu Minyak dan Gas Bumi (“PP No.35/2004“) bahwa yang dimaksud dengan kontrak lain dalam ketentuan ini adalah kontrak-kontrak yang berkaitan dengan kegiatan kontraktor dalam rangka Kontrak Kerja Sama, antara lain: perjanjian yang terkait dengan pendanaan oleh pihak ketiga, Offtake Agreement, Exchange Agreement, Supply Agreement, Producers Agreement, Transportation Agreement, Plant Processing Agreement, Plant Use Agreement yang kesemuanya merupakan kesatuan dari kontrak-kontrak yang mendukung penjualan Minyak dan Gas Bumi.
Dalam prakteknya, rangkaian kontrak lain selain Production Sharing Contract (Kontrak Bagi Hasil) yang terkait dengan skema kegiatan usaha hulu dalam rezim hukum UU MIGAS LAMA (UU No. 44 Prp./1960 tentang Pertambangan Minyak dan Gas Bumi dan UU No. 8/ 1971 tentang Perusahaan Pertambangan Minyak dan Gas Bumi Negara berikut segala perubahannya, terakhir diubah dengan Undang-Undang Nomor 10 Tahun 1974 tentang Perubahan Pasal 19 Ayat (1) Undang-Undang Nomor 8 Tahun 1971) yang telah dicabut oleh UU MIGAS BARU, setidaknya terdiri atas (i) Principles of Agreement (ii) Sales and Purchase Agreement, (iii) Loan Agreement, (iv) Engineering Procurement Construction Contract (EPC Contract), (v) Trustee and Paying Agent Agreement, (vi) Use and Operation of Plant Agreement, (vii) Processing Agreement, (viii) Supply Agreement, dan (ix) Transportation Agreement (secara bersama-sama disebut “RANGKAIAN PERJANJIAN-PERJANJIAN LNG”).
Principles of Agreement dibuat untuk melengkapi PSC yang tidak mengatur mengenai siapa yang membangun Kilang LNG untuk memproses gas bumi menjadi LNG, siapa yang membiayai pembangunan kilang LNG atau mengusahakan untuk mencari pinjaman guna pembangunan kilang LNG, siapa yang akan mengoperasikan kilang LNG dan lain-lain. Sebab, PSC tidak mengatur mengenai hal tersebut.
Untuk membiayai pembangunan kilang LNG, dibutuhkan biaya yang sangat besar dan kreditor yang mau membiayainya. Sebagai tindak lanjutnya, dibuatlah Loan Agreement. Dana yang diperolehnya akan digunakan untuk membangun kilang LNG dan akan dibayar dari hasil penjualan LNG secara proporsional (sesuai bagian LNG para pihak dalam PSC) (cost of sale).
Mengingat pembiayaannya cukup besar, maka biasanya kreditor hanya setuju memberikan pinjamannya jika LNG yang akan diproses oleh kilang LNG sudah ada pembelinya. Untuk itu diperlukan Sales and Purchase Agreement sebagai rangkaian dari Loan Agreement. Mengingat LNG yang akan dijual adalah milik negara RI sampai dengan titik penyerahan, maka LNG tidak dijadikan jaminan pembayaran Loan Agreement. Oleh karenanya, untuk memastikan bahwa debitor melunasi pembayaran Loan Agreement, maka rekening yang digunakan untuk menampung pembayaran penjualan LNG berdasarkan Sales and Purchase Agreement dan pembayaran hutang berdasarkan Loan Agreement, dibuka rekening khusus dan dikelola untuk pembagian dan penyaluran pembayaran hasil penjualan LNG. Untuk itu diperlukan Trustee and Paying Agent Agreement.
Sedangkan untuk membangun kilang LNG yang akan memproses gas bumi menjadi LNG yang spesifikasinya ditentukan berdasarkan Sales and Purchase Agreement, maka diperlukan EPC Contract dengan standar dan kualifikasi tertentu.
Untuk penggunaan dan pengoperasian kilang LNG, dibutuhkan badan hukum yang didirikan oleh pihak Indonesia dengan Kontraktor PSC yang khusus didirikan untuk menggunakan dan mengoperasikan kilang LNG (Operator). Untuk tujuan itu, dibuat Use and Operation of Plant Agreement.
Use and Operation of Plant Agreement mengatur kewajiban pihak Indonesia diantaranya menunjuk Operator untuk menggunakan dan mengoperasikan kilang LNG, melakukan tindakan yang diperlukan untuk menjamin Operator dapat menggunakan dan mengoperasikan kilang, membayar capital budget yang menetapkan biaya penggantian dari barang modal, asuransi kilang LNG selama pembangunan dan pengoperasian kilang LNG, public liability insurance,. pembayaran premi asuransi selama masa pembangunan kilang LNG, membangun kembali dan memperbaiki kilang LNG jika hancur atau rusak, membayar biaya yang timbul sehubungan dengan kegiatan pra operasi yang dilaksanakan oleh Operator, seperti pelatihan staf operasional, membuat panduan operasional, dan kegiatan lainnya.
Untuk memproses gas bumi menjadi LNG (liquefaction) diatur dalam Processing Agreement yang antara lain berisi mengatur spesifikasi (kualitas & komposisi) LNG agar sesuai dengan LNG Sales Agreement, menetapkan program operasi, biaya pemrosesan gas bumi menajdi LNG.
Pembeli LNG tentu membutuhkan kepastian bahwa LNG yang akan dibeli tersedia sesuai dengan jadwal yang ditentukan. Untuk itu diperlukan perjanjian yang mendukungnya yaitu Supply Agreement. Perjanjian ini antara lain mengatur pihak Indonesia dan Kontraktor PSC yang terkait menyanggupi kepada pembeli bahwa mereka sanggup untuk memasok LNG dengan jumlah dan spesifikasi LNG sesuai dengan Sales and Purchase Agreement.
Jika titik serah LNG berdasarkan Sales and Purchase Agreement di pelabuhan tujuan negara pembeli, maka penjual (yang diwakili oleh Pertamina) yang memiliki LNG sampai dengan titik serah, harus menyediakan sarana transportasi untuk mengirim LNG menuju pelabuhan yang telah ditetapkan. Untuk itu diperlukan Time Charter Party Agreements guna menyewa kapal tanker yang mampu mengangkut LNG dari Indonesia ke tempat pembeli .
Persoalannya, apakah tugas dan/atau kewenangan BPMIGAS berdasarkan rezim UU MIGAS BARU melingkupi juga hak dan kewajiban berdasarkan pengalihan dari kontrak lain yang dialihkan dari Pertamina kepada BPMIGAS, sebagaimana dimaksud Pasal 63 huruf b UU MIGAS BARU dan Pasal 104 PP No.35/2004 huruf a juncto penjelasan huruf a Pasal 104 PP No.35/2004?
Padahal, berdasarkan Pasal 44 ayat (3) UU MIGAS BARU, diatur bahwa tugas BPMIGAS adalah (a) memberikan pertimbangan kepada Menteri (Energy dan SUmber daya Mineral-pen) atas kebijaksanaannya dalam hal penyiapan dan penawaran Wilayah Kerja serta Kontrak Kerja Sama, (b) melaksanakan penandatanganan Kontrak Kerja Sama, (c) mengkaji dan menyampaikan rencana pengembangan lapangan yang pertama kali akan diproduksikan dalam suatu Wilayah Kerja kepada Menteri untuk mendapatkan persetujuan, (d) memberikan persetujuan rencana pengembangan lapangan selain sebagaimana dimaksud dalam huruf c, (e) memberikan persetujuan rencana kerja dan anggaran, (f) melaksanakan monitoring dan melaporkan kepada Menteri mengenai pelaksanaan Kontrak Kerja Sama, (g) menunjuk penjual Minyak Bumi dan/atau Gas Bumi bagian negara yang dapat memberikan keuntungan sebesar-besarnya bagi negara.
Selanjutnya, berdasarkan Pasal 12 PP No.42/2002 tentang BPMIGAS (“PP No.42/2002”) diatur bahwa dalam menjalankan tugas, BPMIGAS berwenang (a) membina kerja sama dalam rangka terwujudnya integrasi dan sinkronisasi kegiatan operasional kontraktor Kontrak Kerja Sama, (b) merumuskan kebijakan atas anggaran dan program kerja kontraktor Kontrak Kerja Sama, (c) mengawasi kegiatan utama operasional kontraktor Kontrak Kerja Sama, (d) membina seluruh aset kontraktor Kontrak Kerja Sama yang menjadi milik negara, (e) melakukan koordinasi dengan pihak dan/atau instansi terkait yang diperlukan dalam pelaksanaan Kegiatan Usaha Hulu. Penjelasannya (hanya huruf c-pen) menguraikan bahwa pengawasan oleh BPMIGAS meliputi kegiatan Eksplorasi dan Eksploitasi termasuk kegiatan pengolahan lapangan, pengangkutan, penyimpanan, dan penjualan hasil produksi sendiri sebagai kelanjutan dari kegiatan Eksplorasi dan Eksploitasi yang dilakukan Badan Usaha atau Bentuk Usaha Tetap.
Dari uraian tersebut di atas, mengingat kedudukan BPMIGAS yang berdasarkan Pasal 45 UU MIGAS BARU selaku BHMN dan cakupan tugas BPMIGAS yang diatur dalam Pasal 44 ayat (3) UU MIGAS BARU serta wewenang BPMIGAS yang diatur Pasal 12 PP No.42/2002, maka BPMIGAS tidak diberikan tugas/mandat dan kewenangan untuk terlibat dalam tindakan-tindakan hukum yang terkait dengan tindakan hukum yang bersifat komersial/menjalankan kegiatan usaha.
Dengan demikian, pengalihan kontrak lain (termasuk baik secara langsung maupun tidak langsung RANGKAIAN PERJANJIAN-PERJANJIAN LNG) yang dialihkan dari Pertamina kepada BPMIGAS, sebagaimana dimaksud Pasal 63 huruf b UU MIGAS BARU dan Pasal 104 PP No.35/2004 huruf a juncto penjelasan huruf a Pasal 104 PP No.35/2004 adalah tidak termasuk dalam lingkup tugas dan kewenangan BPMIGAS sebagaimana diatur UU MIGAS dan PP No.42/2002.
Artinya, rezim kegiatan usaha hulu LNG yang dianut oleh UU MIGAS BARU telah mengubah posisi Indonesia karena pihak Indonesia yang terlibat dalam skema rangkaian perjanjian-perjanjian LNG tidak tercakup dalam tugas dan wewenang BPMIGAS selaku BHMN.
__________________________
(1) Lihat Putusan Perkara No.002/PUU-I/2003 yang dimuat dalam Berita Negara Republik Indonesia Nomor 01 Tahun 2005, terbit Selasa tanggal 4 Januari 2005, hal.119-120..
(2)Pasal 63 UU No.22/2001 huruf a dan b mengatur bahwa pada saat Undang-undang ini berlaku (23 November 2001-pen) :(a) dengan terbentuknya BPMIGAS, semua hak, kewajiban, dan akibat yang timbul dari Kontrak Bagi Hasil (Production Sharing Contract) antara Pertamina dan pihak lain beralih kepada BP MIGAS, (b) dengan terbentuknya BPMIGAS, kontrak lain yang berkaitan dengan kontrak sebagaimana tersebut pada huruf a antara Pertamina dan pihak lain beralih kepada BPMIGAS.
(3) Pasal 104 PP No.35/2004 huruf a dan b mengatur bahwa pada saat Peraturan Pemerintah ini berlaku (14 Oktober 2004 –pen) : (a) Kontrak Bagi Hasil dan kontrak lain yang berkaitan dengan Kontrak Bagi Hasil antara Pertamina dan pihak lain tetap berlaku sampai dengan berakhirnya kontrak yang bersangkutan, (b) Kontrak Bagi Hasil dan kontrak lain yang berkaitan dengan Kontrak Bagi Hasil sebagaimana dimaksud dalam huruf a, beralih kepada BP MIGAS
(4) PP No.35/2004 diubah dengan PP No.34/2005 yang menyisisipkan 4 (empat) pasal, yakni Pasal 103A, Pasal 103B, Pasal 103C, dan Pasal 103D dalam PP 35/2004.