Menanti KPK mengusut Inpres R&D

Tulisan ini pernah dipublikasikan harian Bisnis Indonesia edisi 4 Februari 2004.

Oleh: Sulistiono Kertawacana
Praktisi Hukum


Akhirnya, setelah melalui penantian yang mendebarkan, anggota Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK) ditetapkan medio Desember tahun lalu. KPK mengemban tugas berat.
Langkah-langkah besar untuk memberantas korupsi, harus berani diambilnya. Termasuk segala kebijakan Presiden yang diduga dapat merugikan keuangan negara.
Tak terkecuali Instruksi Presiden No.8 tahun 2002 tentang Pemberian Jaminan Kepastian Hukum Kepada Debitur Yang Telah Menyelesaikan Kewajibannya Atau Tindakan Hukum Kepada Debitur Yang Tidak Menyelsaikan Kewajibannya Berdasarkan Penyelesaian Kewajiban Pemegang Saham (Inpres R&D).
Tap MPR No.X/2001 tentang Laporan Pelaksanaan Putusan MPR oleh Lembaga Tinggi Negara pada Sidang Tahunan MPR 2001, pada lampirannya, Sub Bidang Kepercayaan Dunia Usaha menugaskan presiden untuk konsisten melaksanakan Master Settlement and Acquisition Agreement (MSAA) dan Master of Refinancing and Note Issuance Agreement (MRNIA) dan bagi mereka yang belum memenuhi kewajibannya sesuai dengan UU No.25/ 2000 tentang Propenas BAB IV butir C No.2,3,4, perlu diambil tindakan tegas.
Sebabnya, pemerintah melalui Badan Penyehatan Perbankan Nasional (BPPN) telah menandatangani Perjanjian Penyelesaian Kewajiban Pemegang Saham (PKPS) dengan beberapa debitor selaku pemegang saham bank yang telah menerima Bantuan Likuiditas Bank Indonesia dalam 3 macam, yakni MSAA, MRNIA, dan Akta Pengakuan Utang.
PKPS memuat klausul release and discharge (R&D) yang menetapkan pemerintah akan memberikan pelepasan dan pembebasan dari tuntutan perdata dan pidana kepada debitur yang telah melunasi kewajibannya. Karenanya, presiden pada 30 Desember 2002 menerbitkan Inpres R&D. Artinya dari kacamata ini, Inpres R&D merupakan kebijakan yang diambil presiden dalam menafsirkan amanat TAP MPR.
Dapat Dipidana?
Untuk melaksanakan tugas dan wewenang kepresidenan yang diamanatkan Konstitusi atau Tap MPR, presiden dapat menerbitkan keputusan atau kebijakan. Dari segi hukum, bentuk produk hukumnya (atas keputusan atau kebijakan) tersebut terbagi atas pengaturan (regelling) dan penetapan (beschikking).
Konsekuensi hukum terhadap produk hukum yang diterbitkan presiden, tata cara perlawanan, atau usaha pembatalan terhadap produk hukum tersebut adalah tidak sama.
Regelling adalah peraturan yang ditetapkan presiden yang besifat umum (berlaku dan mengikat umum), abstrak, dan impersonal (sama sekali tidak mengenai seorang individu tertentu dalam suatu kasus tertentu).
Contohnya, PP, Keppres, dan Inpres (yang berimplikasi berlaku umum).
Beschikking adalah keputusan atau kebijakan presiden (Pejabat Tata Usaha Negara -TUN) yang bersifat konkret, individual, dan final sebagaimana dimaksud UU No. 5/1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara (UUPTUN). Contohnya memberikan grasi, amnesti, atau mengangkat menteri.
Dalam menjalankan tugas dan wewenangnya tersebut, mungkin saja presiden menerbitkan suatu kebijakan yang salah (salah menggunakan wewenang, bukan menyalahgunakan wewenang).
Karenanya, baik regelling maupun bechikking yang telah diterbitkannya dapat dilakukan koreksi yang berupa pembatalan/pencabutan oleh presiden atau bahkan dibatalkan oleh/atas perintah pengadilan.
Mahkamah Agung (MA) memiliki kewenangan mengadili pada tingkat kasasi menguji peraturan perundang-undangan di bawah UU (pasal 24A Perubahan Ketiga UUD 1945).
UU tentang MA menjelaskan lebih lanjut bahwa MA berwenang menguji secara materil hanya terhadap UU dan menyatakan tidak sah semua peraturan perundang-undangan dari tingkat yang lebih rendah dari pada UU atas alasan bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi.
Produk hukum regelling (dalam hal ini Inpres R&D), jika masyarakat (termasuk KPK) menilainya tidak tepat dan bertentangan dengan perundang-undangan di atasnya, maka upaya hukum dapat dilakukan melalui Mahkamah Agung (MA) berupa judicial review.
Putusan MA dapat berupa memperkuat Inpres R&D atau membatalkannya. Presiden tidak bisa dihukum baik secara pidana maupun perdata atas tindakannya menerbitkan Inpres R&D yang dinilai oleh MA tidak tepat karena bertentangan dengan perundang-undangan di atasnya. Sebab, wahana untuk mengadili kebijakannya adalah judicial review melalui MA.
Koreksi atas Inpres R&D dalam perspektif Hukum Adminsitrasi Negara (HAN) dapat dilakukan untuk diadili keabsahannya. Namun, putusan pengadilan yang menyatakan terdapat kesalahan atas Inpres R&D, tidak membawa konsekuensi hukuman pidana penjara bagi presiden.
Artinya, koreksi atas kesalahan presiden dalam menggunakan wewenangnya (bukan menyalahgunakan wewenang) tidak dikenakan ancaman pidana.
Karenanya, meski Inpres R&D dinyatakan salah dan bertentangan dengan peraturan perundang-undangan di atasnya, dalam perspektif HAN presiden tidak bisa dihukum pidana penjara. Ini berbeda jika KPK yang mengajukannnya dalam perkara dugaan korupsi/pencucian uang.

Unsur Korupsi
Jerat HAN tidak cukup untuk dapat menghukum pidana penjara atas Inpres R&D. Dengan catatan, diterbitkannya Inpres R&D tidak dibarengi tindak pidana sebagaimana yang diatur UU No.31/1999 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi sebagaimana telah diubah dengan UU No.20/2001 (UUPTK) dan/ atau UU No.12/2002 sebagaimana telah diubah dengan UU No.25/2003 tentang Tindak Pidana Pencucian Uang (UUTPPU).
Kesalahan menggunakan wewenang (perspektif HAN) berubah menjadi penyalahgunaan wewenang yang berdimensi pidana jika terdapat unsur lain yang menyertainya. Yakni, salah satu atau secara bersama-sama unsur (setidaknya) memperkaya diri sendiri atau pihak lain, dapat merugikan keuangan negara (delik formil), dan/atau penerbit kebijakan menerima atau dijanjikan akan diberikan gratifikasi pihak lain.
Tidak tertutup kemungkinan sebelum, saat dan/atau sesudah diterbitkannya Inpres R&D telah terjadi 'tawar-menawar' antara penerbit dengan para konglemerat (debitur) tersebut baik secara langsung maupun tidak langsung.
Dalam proses penyidikan, seyogyanya KPK mendayagunakan UUTPPU yang dapat melacak berbagai transaksi yang mencurigakan di balik keluarnya Inpres R&D, saat dan/atau setelah pemberian R&D kelak.
Sebut saja, pasal 12 huruf a juncto huruf b UUPTK mengancam pidana bagi penyelenggara negara (termasuk presiden) yang menerima hadiah atau janji, padahal diketahui atau patut diduga bahwa hadiah atau janji itu diberikan kepada untuk menggerakkan dan/atau sebagai akibat agar melakukan atau tidak melakukan sesuatu dalam jabatannya yang bertentangan dengan kewajibannya.
Untuk membuktikannya, tidak semudah pada penyidikan tindak pidana konvensional. KPK harus memeriksa aliran dana dari para debitur dan kelompok usahanya (termasuk orang-orang yang terkait dengannya baik langsung atau pun tidak langusung) terhadap presiden, keluarga presiden, partai yang dipimpin presiden, dan pihak-pihak yang masih ada kaitan baik secara langsung atau pun tidak langsung. Tentu saja harus menggunakan juga dasar hukum UUTPPU.
Mungkin terdapat transaksi yang mencurigakan dan/atau terjadi aliran dana dari pihak yang diuntungkan karena Inpres R&D tersebut. Baik sebelum, ketika, dan/atau setelah Inpres R&D diterbitkan dan/atau setelah R&D diberikan oleh pihak yang menerima Inpres tersebut.
Jika demikian, dapatlah dijadikan indikasi awal. Bentuknya bisa saja tidak konvensional yang berupa aliran dana pada penerbit Inpres R&D dan pelaksananya (di antaranya Ketua BPPN) atau pemberi R&D. Bisa jadi sumbangan pada partai atau transaksi fiktif dan/atau tidak laziman. Juga mungkin pembelian atau penjualan yang jauh di bawah/di atas harga wajar. Tidak mudah mencari fakta hukum yang demikian. Pengusutan ini sangat bergantung sekali dari partisipasi laporan masyarakat dan institusi yang terkait lainnya. Namun, jika KPK mempunyai integritas yang memadai, tentu berbagai kelompok masyarakat sudi memberikan dukungan baik berupa data maupun dukungan moral.
Kita menginginkan pemerintahan yang lebih baik. Diperlukan shock therapy atau deterrent effect yang berimplikasi hukum bagi pembuat kebijakan yang dianggap tak wajar.
Yang jelas, jangan sampai menghalangi terciptanya clean government. Terkadang, hukuman bukan tujuan dari hukum itu sendiri. Tapi preseden akan substansi yang disangkakan/didakwakan akan membuat policy maker berhati-hati dalam mengambil keputusan di masa mendatang. Ketika itu sudah tercapai, sebagian besar tujuan (subtantif) hukum telah terpenuhi. Selamat bekerja KPK!