Penghapusan Utang Indonesia

Oleh Sulistiono Kertawacana
Praktisi Hukum di Jakarta

Senin, 25 Juli 2005
Menjelang pertengahan Juni lalu, Perdana Menteri Inggris Tony Blair dan Presiden Amerika Serikat George Walker Bush menyepakati untuk menghapus 100 persen utang negara-negara miskin di benua Afrika. Bagaimana dengan Indonesia? Apakah Indonesia berpeluang mendapatkan penghapusan utang atau perlukah Indonesia mengajukan permohonan penghapusan utang?
Alasan Penghapusan Utang
Dalam sejarah utang luar negeri, penghapusan utang (sebagaian atau seluruhnya) terjadi karena alasan hukum atau ekonomi. Alasan ekonomi terkait dengan keberlanjutan ekonomi negara debitor. Sedangkan alasan hukum terkait dengan legitimasi suatu rezim atau penyalahgunaan dana pinjaman
Alasan hukum memandang utang sebagai odious debt (utang najis) atau criminal debt (utang kriminal). Leonce Ndikumana dan James K Boyce (1998) membedakan definisi keduanya.
Utang najis adalah pinjaman yang dilakukan oleh rezim yang tidak sah dalam perspektif demokrasi, yakni tidak representative, otoriter, diktator, dan opresif yang digunakan untuk menindas rakyatnya.
Utang kriminal adalah bagian dari dana pinjaman kepada negara yang telah dikorup oleh pejabat pemerintah dan/atau kroninya. Karenanya, tidaklah adil jika seluruh utang tersebut harus dibayar oleh rakyat negara debitor.
Tujuannya, kreditor tidak mengucurkan pinjaman sekedar memandang resiko ekonomi (kemampuan mengembalikan utang). Sebab, jika utang terkategori utang najis atau utang kriminal, maka ada resiko tidak dibayar (seluruhnya).
Menurut catatan Komisi Hukum Internasional (1977), doktrin utang najis pertama dikenal ketika tahun 1898 AS menolak membayar utang-utang Cuba dalam perundingan Perang Amerika-Spanyol. AS mengklaim baik AS maupun Cuba tidak bertanggung jawab atas utang Cuba dengan alasan –diantaranya- utang dihimpun semasa Cuba dalam kolonial dan tidak memberi benefit bagi orang Cuba. Soviet juga tidak mengakui utang yang telah dihimpun Tsar pada tahun 1921 dengan alasan yang serupa.
Tahun 1923 Costa Rica menganggap utang yang dihimpun rezim Frederico Tinoco kepada the Royal Bank of Canada adalah utang najis. Kasus ini akhirnya masuk dalam arbitrase Inggris Raya vs Costa Rica.
Hakim ketua dari AS, Taft menetapkannya sebagai utang yang tidak sah (memenangkan Costa Rica). Alasannya, Bank telah mengetahui utang digunakan mantan presiden F. Tinoco untuk kepentingan pribadi ketika berada dalam pengasingan di luar negeri (Annual Digest of Public International Law Cases, 1923).
Alasan penghapusan utang dengan alasan ekonomi pertama dilakukan Jerman setelah Perang Dunia II. Kewajiban Jerman terhadap kreditor ketika itu DM 1,5 milyar per tahun. Jumlah ini memberatkan. Dikhawatirkan ekonominya akan kacau (jika tetap dibayar) yang berakibat chaos yang memicu munculnya pemimpin model Hitler dengan Nazi-nya.
Juru runding Jerman –Josef Abs- berhasil meyakinkan para kreditor sehingga Jerman membayar utangnya dalam rasio yang sehat terhadap neraca perdagangan luar negerinya. Perundingan yang diselenggarakan di London pada 27 Februari 1952 tersebut sepakat menghapus utang luar negeri nominal Jerman sebanyak 51,5% (Ivan A Hadar, 2004).
Kedua, saat global debt problem, tahun 1982 Mexico menyatakan diri “pailit” dan tidak mampu melunasi kewajiban membayar utang pokok dan bunga utang swasta yang diterimanya. Langkah ini kemudian banyak ditiru negara Amerika Latin lainnya. Kalangan internasional pun urun rembug membantunya.
Model Bank Dunia
Dalam sejarahnya, Bank Dunia memiliki beberapa model untuk bisa mengurangi utang negara debitor. Yaitu Brady Plan, Toronto Term, Naples Term, dan High Indebted Poor Countries Initiatives (Pakarsa HIPC). Semuanya mensyaratkan negara debitor menjalankan Structural Adjustment Program oleh IMF.
Brady Plan digagas Menkeu AS Nicholas Brady ketika berusaha menanggulangi kemelut utang luar negeri (ULN) Mexico. Syarat negara memperoleh penghapusan utang jika 3 dari 4 kondisi dipenuhi. Yakni (i) rasio ULN terhadap Gross National Product (GNP) lebih dari 50%, (ii) rasio ULN terhadap ekspor lebih dari 275%, (iii) rasio peningkatan utang terhadap ekspor lebih dari 30%, dan/atau (iv) rasio peningkatan suku bunga terhadap ekspor lebih dari 25%.
Toronto terms diberikan kepada negara debitor dengan kriteria GNP perkapita kurang dari US$ 610 (pada tahun 1990) atau yang mengalami problem utang yang terus menerus dan memiliki prospek neraca pembayaran yang buruk.
Naples terms diberikan kepada negara debitor dengan kriteria GNP perkapita kurang dari US$ 500 atau (ii) rasio net present value ULN terhadap ekspor lebih dari 350%. Jika kriteria pertama tidak terpenuhi, pengurangan utang yang lebih sedikit masih mungkin diberikan.
Prakarsa HIPC diberikan bagi negara debitor dalam kondisi pada Naples term yang diberikan oleh International Development Association. Debitor dianggap masih sustainable jika rasio net present value ULN terhadap ekspornya 200-250% dan rasio external debt service terhadap ekpsornya dalam rentang 20-25%.
Sesungguhnya usulan pengahpusan utang miskin tidaklah baru sudah lama didengungkan. Petisi Jubile di tahun 2000 ditandatangani sekitar 120 negara dan didukung -diantaranya- Kofi Annan, Tony Blair, Nelson Mandela, dan Gerhard Schroeder mengkampanyekan penghapusan utang bagi negara miskin. Menurutnya, setiap Poundsterling yang negara kreditor kirim sebagai bantuan, mengharuskan negara debitor membayar 9 Poundsterling.
Kasus Indonesia
Dalam laporannya tahun 1997 yang bertajuk Summary of RSI Staff Views Regarding the Problem of ‘Leakage’ Bank Project Budgets, Bank Dunia memperkirakan minimal 20%-30% dana anggaran pembangunan Indonesia diselewengkan. Tak terkecuali proyek Bank Dunia.
Laporan internal Bank Dunia “Dice Memorandum” merinci kebocorannya, yaitu di bawah 15% di Departemen Kesehatan dan Departemen Pertambangan dan Energi, 15%-25% di 8 departemen (diantaranya pertanian, pendidikan, pekerjaan umum, dan agama), lebih dari 25% di 4 departemen (diantaranya kehutanan dan dalam negeri).
Pasal 3 ayat 5 (b) Anggaran Dasar (Articles of Agreement) Bank Dunia (IBRD) mengatur Bank Dunia akan membuat aturan untuk dapat memastikan bahwa dana pinjaman hanya akan digunakan untuk tujuan yang telah disepakati, dengan memberikan perhatian yang layak pada pertimbangan ekonomi dan efisiensi, tanpa terpengaruh oleh pertimbangan politis dan non ekonomis lainnya.
Karenanya, Bank Dunia harus melakukan tindakan yang memadai untuk mencegah terjadinya kebocoran dana yang dipinjamkannya kepada Indonesia. Apalagi Indonesia memiliki peringkat Index Persepsi Korupsi teratas sebagai negara terkorup di dunia.
Tapi selama ini Bank Dunia (khususnya selama rezim Soeharto) seolah menutup mata atas kebocoran 20-30% pinjamannya kepada Indonesia sebagaimana yang telah diakuinya dalam berbagai laporan Bank Dunia yang dirinci Dice Memorandum tersebut. Bank Dunia baru menampakkan penanggulangan korupsi dana pinjaman sejak tahun 1997 sebagaimana tercatat dalam laporannya Helping Countries Combat Corruption: The Role of the World Bank.
Namun demikian, berdasarkan laporan General Accounting Office (lembaga yang diminta Kongres AS melakukan penyelidikan korupsi pada Bank Dunia) pada April 2000 berjudul Management Controls Stronger, but Challenges in Fighting Corruption Remain menyimpulkan Bank Dunia dan negara debitor tak selalu bertindak sesuai prosedur untuk auditing proyek serta pengawasannya atas manajemen keuangan dan proses pengucuran pinjaman.
Kebocoran utang Bank Dunia merupakan utang kriminal yang mungkin bisa dijadikan alasan hukum pemohonan penghapusan utang bagi Indonesia. Berdasarkan pasal 10 ayat 10 angka 3 huruf C General Conditions Applicable to Loan and Guarantee Agreement dinyatakan Bank Dunia membuka kemungkinan bagi Mahkamah Internasional dan PBB berperan dalam sengketa antara Bank Dunia dengan kliennya (negara debitor-pen).
Saat ini juga APBN Indonesia masih compang-camping dan terjerat oleh utang dengan mengabaikan sektor pendidkan dan pelayanan kesehatan (saat ini UU APBN dan UU Sitem Pendidkan Nasional sedang diuji materiil pada Mahkamah Konstitusi). Padahal dua hal itu sangat penting untuk keberlangsungan pembangunan manusia Indonesia. Karenanya, selain upaya internal diperlukan juga upaya eksternal.
Sayangnya hingga saat ini belum ada gugatan hukum oleh negara debitor sendiri maupun LSM yang memiliki legal standing melalui gugatan perwakilan. Sudah saatnya kita menggunakan instrument hukum dalam pendekatan penghapusan utang. Apakah Indonesia akan menjadi pelopor dan preseden pola penghapusan utang? Ayo kita coba!!!

Edisi Suara Karya...

Versi sebelum diedit

Penghapusan Utang Indonesia
Oleh: Sulistiono Kertawacana
Menjelang pertengahan Juni lalu, Perdana Menteri Inggris Tony Blair dan Presiden Amerika Serikat George Walker Bush menyepakati untuk menghapus 100 persen utang negara-negara miskin di benua Afrika. Bagaimana dengan Indoensia? Apakah Indonesia berpeluang mendapatkan penghapusan utang atau perlukah Indonesia mengajukan permohonan penghapusan utang?
Alasan Penghapusan Utang
Dalam sejarah utang luar negeri, penghapusan utang (sebagaian atau seluruhnya) terjadi karena alasan hukum atau ekonomi. Alasan ekonomi terkait dengan keberlanjutan ekonomi negara debitor. Sedangkan alasan hukum terkait dengan legitimasi suatu rezim atau penyalahgunaan dana pinjaman
Alasan hukum memandang utang sebagai odious debt (utang najis) atau criminal debt (utang kriminal). Leonce Ndikumana dan James K Boyce (1998) membedakan definisi keduanya.
Utang najis adalah pinjaman yang dilakukan oleh rezim yang tidak sah dalam perspektif demokrasi, yakni tidak representative, otoriter, diktator, dan opresif yang digunakan untuk menindas rakyatnya.
Utang kriminal adalah bagian dari dana pinjaman kepada negara yang telah dikorup oleh pejabat pemerintah dan/atau kroninya. Karenanya, tidaklah adil jika seluruh utang tersebut harus dibayar oleh rakyat negara debitor.
Tujuannya, kreditor tidak mengucurkan pinjaman sekedar memandang resiko ekonomi (kemampuan mengembalikan utang). Sebab, jika utang terkategori utang najis atau utang kriminal, maka ada resiko tidak dibayar (seluruhnya).
Menurut catatan Komisi Hukum Internasional (1977), doktrin utang najis pertama dikenal ketika tahun 1898 AS menolak membayar utang-utang Cuba dalam perundingan Perang Amerika-Spanyol. AS mengklaim baik AS maupun Cuba tidak bertanggung jawab atas utang Cuba dengan alasan –diantaranya- utang dihimpun semasa Cuba dalam kolonial dan tidak memberi benefit bagi orang Cuba. Soviet juga tidak mengakui utang yang telah dihimpun Tsar pada tahun 1921 dengan alasan yang serupa.
Tahun 1923 Costa Rica menganggap utang yang dihimpun rezim Frederico Tinoco kepada the Royal Bank of Canada adalah utang najis. Kasus ini akhirnya masuk dalam arbitrase Inggris Raya vs Costa Rica.
Hakim ketua dari AS, Taft menetapkannya sebagai utang yang tidak sah (memenangkan Costa Rica). Alasannya, Bank telah mengetahui utang digunakan mantan presiden F. Tinoco untuk kepentingan pribadi ketika berada dalam pengasingan di luar negeri (Annual Digest of Public International Law Cases, 1923).
Alasan penghapusan utang dengan alasan ekonomi pertama dilakukan Jerman setelah Perang Dunia II. Kewajiban Jerman terhadap kreditor ketika itu DM 1,5 milyar per tahun. Jumlah ini memberatkan. Dikhawatirkan ekonominya akan kacau (jika tetap dibayar) yang berakibat chaos yang memicu munculnya pemimpin model Hitler dengan Nazi-nya.
Juru runding Jerman –Josef Abs- berhasil meyakinkan para kreditor sehingga Jerman membayar utangnya dalam rasio yang sehat terhadap neraca perdagangan luar negerinya. Perundingan yang diselenggarakan di London pada 27 Februari 1952 tersebut sepakat menghapus utang luar negeri nomial Jerman sebanyak 51,5% (Ivan A Hadar, 2004).
Kedua, saat global debt problem, tahun 1982 Mexico menyatakan diri “pailit” dan tidak mampu melunasi kewajiban membayar utang pokok dan bunga utang swasta yang diterimanya. Langkah ini kemudian banyak ditiru negara Amerika Latin lainnya. Kalangan internasional pun urun rembug membantunya.
Model Bank Dunia
Dalam sejarahnya, Bank Dunia memiliki beberapa model untuk bisa mengurangi utang negara debitor. Yaitu Brady Plan, Toronto Term, Naples Term, dan High Indebted Poor Countries Initiatives (Pakarsa HIPC). Semuanya mensyaratkan negara debitor menjalankan Structural Adjustment Program oleh IMF.
Brady Plan digagas Menkeu AS Nicholas Brady ketika berusaha menanggulangi kemelut utang luar negeri (ULN) Mexico. Syarat negara memperoleh penghapusan utang jika 3 dari 4 kondisi dipenuhi. Yakni (i) rasio ULN terhadap Gross National Product (GNP) lebih dari 50%, (ii) rasio ULN terhadap ekspor lebih dari 275%, (iii) rasio peningkatan utang terhadap ekspor lebih dari 30%, dan/atau (iv) rasio peningkatan suku bunga terhadap ekspor lebih dari 25%.
Toronto terms diberikan kepada negara debitor dengan kriteria GNP perkapita kurang dari US$ 610 (pada tahun 1990) atau yang mengalami problem utang yang terus menerus dan memiliki propspek neraca pembayaran yang buruk.
Naples terms diberikan kepada negara debitor dengan kriteria GNP perkapita kurang dari US$ 500 atau (ii) rasio net present value ULN terhadap ekspor lebih dari 350%. Jika kriteria pertama tidak terpenuhi, pengurangan utang yang lebih sedikit masih mungkin diberikan.
Prakarsa HIPC diberikan bagi negara debitor dalam kondisi pada Naples term yang diberikan oleh International Development Association. Debitor dianggap masih sustainable jika rasio net present value ULN terhadap ekspornya 200-250% dan rasio external debt service terhadap ekpsornya dalam rentang 20-25%.
Sesungguhnya usulan pengahpusan utang miskin tidaklah baru sudah lama didengungkan. Petisi Jubile di tahun 2000 ditandatangani sekitar 120 negara dan didukung -diantaranya- Kofi Annan, Tony Blair, Nelson Mandela, dan Gerhard Schroeder mengkampanyekan penghapusan utang bagi negara miskin. Menurutnya, setiap Poundsterling yang negara kreditor kirim sebagai bantuan, mengharuskan negara debitor membayar 9 Poundsterling.
Kasus Indonesia
Dalam laporannya tahun 1997 yang bertajuk Summary of RSI Staff Views Regarding the Problem of ‘Leakage’ Bank Project Budgets, Bank Dunia memperkirakan minimal 20%-30% dana anggaran pembangunan Indonesia diselewengkan. Tak terkecuali proyek Bank Dunia.
Laporan internal Bank Dunia “Dice Memorandum” merinci kebocorannya, yaitu di bawah 15% di Departemen Kesehatan dan Departemen Pertambangan dan Energi, 15%-25% di 8 departemen (diantaranya pertanian, pendidikan, pekerjaan umum, dan agama), lebih dari 25% di 4 departemen (diantaranya kehutanan dan dalam negeri).
Pasal 3 ayat 5 (b) Anggaran Dasar (Articles of Agreement) Bank Dunia (IBRD) mengatur Bank Dunia akan membuat aturan untuk dapat memastikan bahwa dana pinjaman hanya akan digunakan untuk tujuan yang telah disepakati, dengan memberikan perhatian yang layak pada pertimbangan ekonomi dan efisiensi, tanpa terpengaruh oleh pertimbangan politis dan non ekonomis lainnya.
Karenanya, Bank Dunia harus melakukan tindakan yang memadai untuk mencegah terjadinya kebocoran dana yang dipinjamkannya kepada Indonesia. Apalagi Indonesia memiliki peringkat Index Persepsi Korupsi teratas sebagai negara terkorup di dunia.
Tapi selama ini Bank Dunia (khususnya selama rezim Soeharto) seolah menutup mata atas kebocoran 20-30% pinjamannya kepada Indonesia sebagaimana yang telah diakuinya dalam berbagai laporan Bank Dunia yang dirinci Dice Memorandum tersebut. Bank Dunia baru menampakkan penanggulangan korupsi dana pinjaman sejak tahun 1997 sebagaimana tercatat dalam laporannya Helping Countries Combat Corruption: The Role of the World Bank.
Namun demikian, berdasarkan laporan General Accounting Office (lembaga yang diminta Kongres AS melakukan penyelidikan korupsi pada Bank Dunia) pada April 2000 berjudul Management Controls Stronger, but Challenges in Fighting Corruption Remain menyimpulkan Bank Dunia dan negara debitor tak selalu bertindak sesuai prosedur untuk auditing proyek serta pengawasannya atas manajemen keuangan dan proses pengucuran pinjaman.
Kebocoran utang Bank Dunia merupakan utang kriminal yang mungkin bisa dijadikan alasan hukum pemohonan penghapusan utang bagi Indonesia. Berdasarkan pasal 10 ayat 10 angka 3 huruf C General Conditions Applicable to Loan and Guarantee Agreement dinyatakan Bank Dunia membuka kemungkinan bagi Mahkamah Internasional dan PBB berperan dalam sengketa antara Bank Dunia dengan kliennya (negara debitor-pen).
Saat ini juga APBN Indonesia masih compang-camping dan terjerat oleh utang dengan mengabaikan sektor pendidkan dan pelayanan kesehatan (saat ini UU APBN dan UU Sitem Pendidkan Nasional sedang diuji materiil pada Mahkamah Konstitusi). Padahal dua hal itu sangat penting untuk keberlangsungan pembangunan manusia Indonesia. Karenanya, selain upaya internal diperlukan juga upaya eksternal.
Sayangnya hingga saat ini belum ada gugatan hukum oleh negara debitor sendiri maupun LSM yang memiliki legal standing melalui gugatan perwakilan. Sudah saatnya kita menggunakan instrument hukum dalam pendekatan penghapusan utang. Apakah Indonesia akan menjadi pelopor dan preseden pola penghapusan utang? Ayo kita coba!!!