Sociable

Monday, January 12, 2009

Memetik Hikmah Kasus Karaha Bodas

Edisi Sinar Harapan 8 Mei 2007.

(Edisi sebelum diedit)

Oleh: Sulistiono Kertawacana
Praktisi Hukum di Jakarta

Pertengahan Maret 2007, Pengadilan Cayman Islands memutus bersalah Pertamina dalam kasus gugatan pelanggaran Joint Operation Contract (JOC) terhadap Karaha Bodas Company (KBC), kontraktor Pembangkit Listrik Tenaga Panas Bumi (PLTP) Karaha. Pertamina wajib membayar ganti rugi kepada KBC sebagai implementasi putusan arbitrase internasional Geneva, Swiss tanggal 18 Desember 2000.

Abitrase tersebut sebenarnya menghukum Pertamina dan PLN. Pertamina dan PLN diputus melanggar Energy Sales Contract (ESC), dan Pertamina telah melanggar JOC . Karenanya, Pertamina dan PLN secara bersama dan masing-masing dihukum membayar ganti rugi KBC sejumlah US$261,100,000 (US$111,100,000 untuk biaya yang diderita KBC dan US$150 juta untuk laba yang seharusnya diperoleh KBC ), termasuk bunga 4% per tahun, terhitung sejak 1 Januari 2001.

Lalai Aspek Hukum


Pada 28 November 1994 telah disepakati 2 kontrak untuk proyek PLTP Karaha yaitu JOC dan ESC. JOC (Pertamina dan KBC) menetapkan Pertamina bertanggung jawab mengelola pengoperasian geothermal dan KBC sebagai Kontraktor. KBC wajib mengembangkan energi geothermal dan membangun, memiliki, dan mengoperasikan pembangkit tenaga listrik. Sedangkan dalam ESC (KBC, Pertamina, dan PLN), KBC (sebagai Kontraktor Pertamina dan berdasarkan JOC) akan memasok dan menjual tenaga listrik kepada PLN. Baik JOC maupun ESC pilihan hukumnya adalah hukum Indonesia.

Meskipun demikian, ada klausul janggal yang luput dari pengamatan Pertamina dan PLN. Pasal 15.2 (e) JOC (isi senada termaktub Pasal 9.2 (e) ESC) bahwa “events of Force Majeure shall include, but not limited to:…(e) with respect Contractor only, any Government Related event” (kejadian-kejadian yang disebabkan oleh Keadaan Kahar termasuk tetapi tidak terbatas pada: …(e) hanya berlaku bagi Kontraktor (KBC-pen), setiap tindakan yang berhubungan dengan Pemerintah).

Semestinya, para pihak yang terlibat dalam JOC dan ESC (Pertamina, PLN, dan KBC) dilarang melakukan tindakan yang melanggar hukum Indonesia. Termasuk, tindakan pemerintah menerbitkan ketentuan terkait dengan proyek yang mengikat semua pihak. Pasal 1320 KUHPerdata mengatur ”(salah satu syarat sahnya) perjanjian adalah sebab yang halal”. Pasal 1339 KUHPerdata menetapkan, ”persetujuan tidak hanya mengikat apa yang dengan tegas dinyatakan di dalamnya, tetapi juga segala sesuatu yang menurut sifat persetujuan dituntut menurut (diantaranya -pen) UU”.

Selanjutnya, Pasal 1337 KUPerdata menyatakan, “suatu sebab adalah terlarang apabila dilarang (diantaranya-pen) oleh UU”.Yang dimaksud UU adalah perundang-undangan, termasuk keputusan pemerintah menangguhkan proyek PLTP Karaha. Merujuk pasal 1335 KUHPerdata, suatu perjanjian dengan sebab yang terlarang, tidak mempunyai kekuatan hukum.

Artinya, menurut hukum Indonesia, pasal 15.2(e) JOC dan Pasal 9.2 (e) ESC yang merugikan Pertamina dan PLN tidak sah. Keadaan kahar bagi Pertamina dan PLN harus termasuk juga tindakan yang berhubungan dengan pemerintah.

Memetik Hikmah

Setidaknya, ada 3 hikmah yang dipetik dari peristiwa ini. Pertama, perlu dipertimbangkan kajian hukum yang mendalam sebelum pemerintah menangguhkan/membatalkan proyek-proyek BUMN. Sebab, berbagai putusan arbitrase telah merugikan Indonesia akibat pembatalannya, seperti kasus PLTP Patuha dan PLTP Dieng.

Karenanya, jika inti klausul force majeure sama dengan JOC dan ESC, pembatalan sebaiknya diajukan oleh BUMN tersebut melalui pengadilan, meski sudah diterbitkan keputusan presiden atas penangguhan proyek tersebut. Sekaligus menguji keberlakuan klausul force majeure model ini menurut hukum Indonesia.. Cara ini lebih aman. Alasan yang lebih kuat bagi BUMN jika dibatalkannya kontrak, diperkarakan investor asing. Sebab, dari kaca mata hukum pembatalan kontrak melalui putusan pengadilan lebih netral ketimbang kepres.

Kedua, Menteri BUMN perlu menerbitkan surat edaran (dengan disertai ulasan hukum) kepada semua BUMN bahwa BUMN wajib menolak usulan klausul force majeure dengan konstruksi hukum seperti JOC dan ESC. Tujuannya, mempermudah BUMN dalam bernegosiasi dengan rekanannya agar terhindar dari pembayaran ganti rugi di kemudian hari.

Ketiga, tidak cukup hanya menangguhkan/membatalkan proyek yang terindikasi KKN (Korupsi, Kolusi, dan Nepotisme). Sebaiknya, pengusutan korupsi didahulukan sebelum pembatalan/penangguhan proyek. Alasan rekomendasi IMF, hampir pasti karena proyek terindikasi biaya tinggi sehingga membebani keuangan negara. Tujuannya, jika di tengah pengusutan KKN, proyek ditangguhkan, persepsi positif internasional bahwa Indonesia membatalkannya dalam rangka pemberantasan korupsi.

Pernah Dicoba

Presiden Habibie pernah membentuk Tim 7 Menteri (terdiri dari Menko Pengawasan Pembangunan dan Pendayagunaan Aparatur Negara (ketua), Menkeu, Menperindag, Mentamnben, Menneg Riset dan Teknologi/Kepala BPPT, Meneg/Kepala Bapenas, dan Menneg Pendayagunaan BUMN. Tim tersebut diberi tugas me-review berbagai kontrak listrik swasta (sekitar 27 kasus) yang dianggap merugikan Indonesia.

Dengan menunjuk advokat Adnan Buyung Nasution (mendapat kuasa dari Pertamina dan PLN), pemerintah berniat membatalkan berbagai kontrak listrik swasta melalui pengadilan di Indonesia. Alasannya, eksistensi kelahiran dan pembuatannya tidak halal karena terlaksana melalui KKN. Strateginya, sebelum dibatalkan melalui pengadilan negeri, kasus KKN dan permainan kotornya dibongkar dulu. Namun, upaya ini gagal karena Jaksa Agung (Andi M Ghalib) tidak kooperatif untuk mewujudkan upaya ini.

Banyak kontrak listrik swasta dibuat dengan terpaksa dan di bawah tekanan, sesuai hukum Indonesia pihak yang merasa ditekan dapat membatalkan perjanjian. Kasus Paiton dijadikan contoh awal untuk ini. Gugatan diajukan di Pengadilan Negeri Jakarta Pusat tanggal 9 Oktober 1999. Tim hukum siap memberikan bukti bahwa kontrak sarat tipu muslihat dan KKN. Mantan Direktur Utama PLN (Zuhal) siap bersaksi. Untuk menyatakan bagaimana dia dipanggil ke Cendana oleh Suharto, tapi tidak boleh masuk dan hanya disuruh menunggu di luar. Sedangkan yang masuk menemui Suharto adalah Menkeu Marie Muhammad dan Menko S. Affif. Mereka berunding di dalam, kemudian keluar Suharto sudah memutuskan harganya sekian, dan Zuhal dipaksa harus menandatangani. Sebenarnya Zuhal tidak setuju, tapi Suharto sudah memutuskan (Adnan Buyung Nasution:174; 2004).

Selanjutnya, zaman Presiden Abdurrahman Wahid (Gus Dur) berbagai tekanan datang dari pihak luar negeri termasuk Dubes Amerika Serikat (AS) di Indonesia, dan berbagai utusannya yang datang ke Indonesia (Wapres AS, Menlu AS, dan Henry Kissinger). Juga waktu kunjungan Gus Dur ke AS ditekan para pengusaha AS dan Senator AS. Dubes Indonesia di AS, Dorodjatun Kuntjorojakti juga ditekan supaya memberi nasihat kepada pemerintah RI agar mencabut kasus Paiton. Mentamben (ketika itu Susilo Bambang Yudhoyono) pun tak luput dari tekanan. Melalui IMF, World Bank, dan UNDP tekanan pun dilancarkan.

Pemerintah Indonesia tak kuasa melawannya dan memerintahkan Dirut PLN (ketika itu Adhi Satriya) mencabut gugatan pembatalan kontrak dengan Paiton. Adhi Satriya menolak, tetap berniat melanjutkan gugatan. Sayangnya, Adhi Satriya memilih mengundurkan diri sebagai Dirut PLN ketimbang menunggu 'dipecat' dan melakukan perlawanan di pengadilan akibat perbedaan pandangan dengan pemegang saham (pemerintah) demi kepentingan PLN dan publik. Langkah ini penting guna menguji absoluditas kewenangan pemegang saham terhadap perusahaannya bila direksi menganggap merugikan dan kepentingan umum.

Kita dapat memetik pelajaran yurisprudensi di Belanda yang dikenal dengan Forum Bank Arrest, Arrest H.R. 21 Januari 1955 (N.J 1959 N.43). Pengadilan menerima gugatan Direksi dan membatalkan keputusan RUPS. Alasannya, keputusan RUPS bertentangan dengan kepantasan dan itikad baik.

Dua kesempatan emas yang penting bagi perkembangan hukum Indonesia telah hilang. Ekonomi Indonesia masih terpuruk dan terseok-seok diantara persepsi miring internasional bagi iklim investasi dan kepastian hukum Indonesia. Perlu kita catat, investor dari negeri yang terkenal anti korupsi, berstandar ganda ketika pemberantasan korupsi merugikannya. Sadarlah!!!

Pertamina VS Karaha Bodas: Mengadili Persepsi Hukum di Indonesia?

Tulisan ini pernah dipublikasikan harian Bisnis Indonesia edisi tanggal 7 dan 8 Juli 2004.


Oleh: Sulistiono Kertawacana
Praktisi Hukum di Jakarta

Setelah melalui sengketa yang melelahkan, akhirnya Pertamina berniat membayar klaim Karaha Bodas Co. LLG (KBC) sebesar US$250 juta untuk memenuhi putusan Arbitrase Internasional (sebesar US$ 291 juta –pen) atas ditangguhkannya proyek pembangkit listrik panas bumi (PLTP) Karaha.

Namun, dua hari kemudian (13 Mei 2004), dua orang dari Pertamina (Priyanto selaku mantan Kepala Divisi Panas Bumi dan Syafei Sulaeman selaku mantan Kepala Subdirektorat Panas Bumi) dan Robert Mc Kitchen (warga negara AS) selaku Vice President KBC dijadikan tersangka kasus korupsi proyek PLTP Karaha.

Proyek PLTP Karaha merupakan proyek pengembangan listrik tenaga panas bumi 400 Mega Watt (MW). Ada dua kontrak yang diteken pada 28 November 1994. Yaitu (i) Joint Operation Contract antara Pertamina dan KBC (berkaitan dengan pengembangan lapangan panas bumi) dan (ii) Energy Sales Contract antara antara Pertamina, KBC, dan PLN yang akan bertindak sebagai pembeli tenaga listrik yang dihasilkan.

Namun, karena krisis ekonomi dan atas rekomendasi International Monetary Fund (IMF), pada 20 September 1997 presiden melalui Keppres No.39/1997 tentang Penanggguhan/Pengkajian Kembali Proyek Pemerintah, BUMN, Dan Swasta Yang Berkaitan Dengan Pemerintah/BUMN.

Kepres tersebut menangguhkan pelaksanaan proyek PLTP Karaha sampai keadaan ekonomi pulih. Selanjutnya, pada 1 November 1997 melalui Kepres No.47/1997 proyek diteruskan. Namun, berdasarkan Keppres No.5/ 1998 pada tanggal 10 Januari 1998 proyek kembali di tangguhkan.

Meski akhirnya pada 22 Maret 2002 pemerintah melalui Keppres No.15/2002, berniat melanjutkannya proyek. Selanjutnya, didukung juga dengan Keputusan Menteri Energi dan Sumber Daya Mineral No.216K/31/MEM/2002 tentang Penetapan Status Proyek PLTP Karaha dari Ditangguhkan Menjadi Diteruskan.
Dari rentetan kisah ini, penangguhan proyek PLTP Karaha bukan kehendak Pertamina murni. Tapi, dalam rangka menjalankan kebijakan pemerintah.

Bahkan, kebijakan pemerintah pun dilatarbelakangi rekomendasi International Monetary Fund (IMF) yang dibuktikan dengan Letter of Intent Pemerintah RI kepada IMF untuk menanggulangi krisis ekonomi. Tentu saja, krisis itu sendiri (dan sudah diakui internasional) bukan kehendak pemerintah.

Artinya, penangguhan proyek merupakan dampak ikutan krisis ekonomi yang di luar kontrol Pemerintah RI. Apalagi Pertamina.
Dihentikannya suatu kontrak oleh salah satu pihak (bukan kesepakatan para pihak), dalam kacamata hukum, dapat disebabkan oleh wanprestasi (default atau non fulfilment) atau force majeur (keadaan yang memaksa).

Titik tolak yang membedakan keduanya adalah kehendak membatalkan kontraknya. Jika niat mengakhiri kontrak merupakan kehendak bebas salah satu pihak, maka ia wanprestasi. Sedangkan, jika kegagalan salah satu pihak memenuhi prestasi dalam kontrak disebabkan situasi di luar kontrol salah satu pihak, sehingga dalam keadaan terpaksa dan kejadiannya tidak dapat diprediksikan, disebut force majeure.

Keadaan yang terkategori dalam force majeur (diantaranya) kebijakan pemerintah/peraturan, bencana alam (banjir, gempa bumi, gunung meletus), perang, kerusuhan, dan pemberontakan bersenjata.

Jika pembatalan kontrak disebabkan oleh wanprestasi, maka pihak yang dirugikan layak mendapat ganti rugi. Namun, tidak demikian jika disebabkan oleh force majeure. Sebab, force majeur kejadiaanya di luar kehendak para pihak dan sangat tidak bisa diperkirakan.

Dengan demikian, penangguhan proyek PLTP Karaha oleh Pertamina adalah force majeure. Namun, KBC tidak peduli akan alasan yang menjadi dasar ditangguhkannya proyek tesebut. Terbukti, pada April 1998 KBC menggugat Pertamina melalui Arbitrase Internasional di Swiss.

Sengketa Yang Melelahkan

Dari total gugatan ganti rugi KBC kepada Pertamina sebesar US$560 juta (US$100 kerugian proyek yang sudah dilaksanakan untuk eksplorasi 8 sumur dan 20 sumur kecil oleh KBC juta plus nilai keuntungan yang akan diterima), Arbitrase “hanya” mengabulkan klaim KBC senilai US$ 261 juta.

Sesungguhnya, ada beberapa hal yang meragukan “kejujuran” KBC dalam proyek yang disengketakan tersebut. Pertama, menurut Asosiasi Panas Bumi Indonesia (API) terdapat indikasi KBC melakukan mark up untuk pembiayaan proyek tersebut (tentu saja bekerja sama dengan pihak Indonesia). Sebab, menurut API investasi per sumur rata-rata US$3 juta, sehingga biayanya maksimal sekitar US$ 40 juta (KBC mengklaim jumlah expenditure-nya US$100 juta).

Kedua, berdasarkan klaim asuransi yang sudah diterima KBC dan bukti cadangan yang sebenarnya hanya 60 MW (Kompas 6/6/03). Karenanya, kesanggupan KBC membangun proyek PLTP sebesar 400 MW sebagaimana tercantum dalam kontrak masih diragukan.

Ketiga, KBC telah menerima klaim asuransi dari Lloyd - London atas penangguhan proyek tersebut sebesar US$75 juta. Artinya -jika yang diasuransikan total project- nilai proyek tersebut US$75 juta (jauh lebih kecil dari tuntutan ganti rugi KBC sejumlah US$100 atas kerugian nilai expenditure KBC).

Keempat, terdapat selisih nilai proyek yang sudah dilaksanakan (expenditure) yang dilaporkan kepada Direktorat Jenderal Pajak (US$83 juta) dengan yang diajukan pada arbitrase (sekitar US$100 juta).

Tapi, Arbitase Internasional di tahun 2000 telah mengabulkan gugatan KBC dengan menghukum Pertamina membayar ganti rugi US$261 juta (.US$111,1 juta untuk kerugian pengeluaran dan US$150 juta untuk kerugian keuntungan (lost of profit) ditambah bunga empat persen per tahun sejak 1 Januari 2001).

Pertamina telah mengajukan berbagai upaya hukum untuk membatalkan pelaksanaan putusan Arbitrase Internasional di pengadilan luar negeri tempat aset Pertamina.

Berdasarkan pasal 5 ayat (2) huruf b dari Convention on the Recognition and Enforcement of Foreign Arbitral Award tanggal 10 Juni 1958 (“Konvensi New York 1958”) - Indonesia telah meratifikasinya dengan Keppres No.34/1981- ditetapkan bahwa permohonan pelaksanaan putusan Arbitrase Internasional dapat ditolak karena bertentangan dengan ketertiban umum (public policy/orde public).

Alasan menolak dengan senjata bertentangan dengan ketertiban umum memang sangat fleksibel. Bahkan kadang terkesan sangat subyektif. Khususnya bagi pihak negara yang dikalahkan. Secara umum ketertiban umum diartikan sebagai ketertiban, kesejahteraan dan keamanan, keadilan, atau tidak bertentangan dengan hukum.

Dengan mempertimbangkan penangguhan proyek yang didasarkan pada kebijakan negara yang tertuang dalam Keppres, maka pada 27 Agustus 2002 Pengadilan Negeri Jakarta Pusat mengabulkan permohonan Pertamina untuk menolak pelaksaan keputusan arbitrase Internasional.

Alasannya, bertentangan dengan ketertiban umum sebagaimana dimungkinkan oleh pasal 66 UU No.30/1999 tentang Arbitrase dan Alternatif Penyelesaian Sengketa.

Nasib Aset

Persoalannya, bagaimana nasib aset Pertamina yang sudah dibekukan oleh pengadilan di luar negeri? KBC telah menggugat untuk pelaksanan putusan Arbitrase di pengadilan New York, Texas, Hong Kong, dan Kanada untuk dapat membekukan aset Pertamina yang ada di negara tersebut.

Pengadilan New York telah membekukan simpanan Pertamina yang ada di Bank of New York. Nasib pertamina akan diputus oleh Supreme Court (Mahkamah Agung /MA) di New Oreleans, Amerika Serikat (AS) pada bulan September 2004 mendatang.

Karenanya, upaya kepolisian untuk membongkar kasus korupsi pada proyek PLTP Karaha merupakan salah satu upaya mencari bukti baru (novum) selain novum yang berupa pembayaran klaim asuransi dari Llyod-London atas penangguhan proyek tersebut.

Seperti kita ketahui, AS memiliki Foreign Corruption Practice Act (FCPA) 1977 yang telah diubah beberapa kali. Jurisdiksi FCPA menjangkau di luar AS yang melarang praktek korupsi (termasuk penyuapan) yang dilakukan oleh perusahaan AS yang beroperasi di Luar Negeri. Ancamannya, denda hingga US$2 juta untuk badan hukum atau US$ 250 ribu untuk individu dan pidana penjara hingga 5 tahun.

Konon –sebagaimana dikutip Tempo- salah satu sangkaan korupsi yang sedang diusut oleh Polri antara lain status saham PT Sumarah dalam Karaha Bodas. Diduga 10% saham yang dimiliki PT Sumarah dalam Karaha Bodas hanya saham kosong alias tak menyetorkan modal.

Artinya, patut diduga Karaha Bodas terindikasi melanggar FCPA. Harapannya, jika terbukti hanya saham kosong, maka MA di AS yang akan memutuskan perkara tersebut pada September 2004, akan menolak pelaksanaan putusan Arbitrase Internasional dengan alasan KBC telah telah melanggar UU di Indonesia yang secara substansi melanggar FCPA.

Karenanya, kepolisian, kejaksaan, dan pengadilan di Indonesia harus cepat memproses kasus dugaan korupsi KBC tersebut dan diharapkan dapat diputus sebelum putusan MA di AS. Sungguh suatu upaya kerja yang tidak bisa ditunda-tunda.

Asuransi Investasi

Sesungguhnya, untuk mengantisipasi resiko penanaman modal asing langsung (terutama di negara berkembang), World Bank (WB) telah memprakarsai Convention Establishing the Multilateral Investment Guarantee Agency (MIGA). Konvensi tersebut telah diterima World Bank dalam sidang tahunan 1985 di Seoul (Korea Selatan). Semua negara anggota World Bank dan negara Swiss dapat menjadi anggota MIGA (pasal 4).

MIGA berkehendak memajukan arus investasi negara peserta Konvensi MIGA (terutama negara berkembang). Caranya, memberikan jaminan terhadap non commercial risk atas penanaman modal (langsung) dalam suatu negara peserta (host country) yang datangnya dari negara peserta lainnya (investor).

Resiko non komersial adalah resiko terhadap (i) transfer moneter, (ii) pencabutan hak milik atau nasionalisasi dan tindakan serupa, (iii) pelanggaran perjanjian (breach of contract), dan (iv) perang atau perang saudara (pasal 11 a). Namun dapat juga diperluas jaminannya asalkan dimohon oleh host country dan investor.

Indonesia telah meratifikasinya dengan menandatangani konvensi tersebut di Washington DC pada 27 Juni 1986 dan menuangkannya dalam bentuk Kepres No.31/1986 tentang Pengesahan Konvensi MIGA.

Mengadili Persepsi?

Kalau kita cermati, berbagai putusan arbitrase internasional yang mengabulkan gugatan para investor asing akibat penangguhan atau pembatalan proyek di Indonesia adalah lebih merupakan persepsi internasional terhadap buruknya kepastian hukum di Indonesia ketimbang substansi hukum alasan penangguhan atau pembatalan proyek itu sendiri.

Sebab, sesungguhnya kita mempunyai alasan yang kuat dan mendasar untuk me-review berbagai proyek listrik swasta yang telah disetujui di era Soeharto. Baik itu alasan force majeur karena krisis yang menimpa Indonesia maupun alasan terindikasi korupsi, kolusi, atau nepotisme (“KKN”).

Semasa pemerintahannya, Soeharto telah menyetujui 27 kontrak listrik swasta yang ditangani perusahan asing dengan bermitra dengan perusahaan lokal milik keluarga dan kroni Soeharto. Dan berbagai kejangggalan akan kontrak itu pun mulai terungkap pasca kejatuhannya.

Konon, 20 dari 27 proyek listrik swasta itu tidak layak. Bahkan kadang akal-akalan saja (karena sesungguhnya tidak diperlukan). Harga listrik swasta yang harus dibeli PLN terhitung mahal yakni antara US$5,6 sen (Rp504) sampai US$8,6 sen (Rp774) per kWh. Padahal harga listrik PLN saja Rp161 per kWh. Sebagai perbandingan, harga listrik swasta di Thailand, Laos, dan Filipina juga masing-masing sebesar US$4,2 sen, US$1,29 sen, dan 5,3 sen (Trust No.34 Tahun II).

Jelas transaksi tersebut sangat merugikan Indonesia. Karenanya, meski bukan alasan krisis ekonomi pun semestinya pemerintah Indonesia memiliki dasar hukum yang kuat untuk me-review berbagai proyek listrik swasta tersebut demi kepentingan konsumen Indonesia.

Apalagi berbagai pembatalan atau penangguhan proyek tersebut diperkuat dengan kondisi krisis ekonomi yang juga telah direkomendasikan IMF. Artinya, bukan alasan subyektif pemerintah RI semata. Apalagi Pertamina.

Namun, apa daya, citra buruk penegakan hukum di Indonesia lebih menjadi ‘daya tarik’ yang di pertimbangkan Arbitrase Internasional untuk menghukum RI. Kita mesti bersatu untuk memberikan penjelasan yang memadai. Sungguh kali ini Indonesia dalam pihak dan posisi yang benar.

Semoga kasus Pertamina itu dapat menyadarkan kita semua bahwa terkadang persepsi lebih penting ketimbang kondisi obyektif. Sebab, persepsi dibangun dalam kurun yang panjang.